Statut de l'élu et projet de réforme territoriale de 2010 : les nouveautés

1 - La création du conseiller territorial

Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales institue un nouvel élu local dénommé «conseiller territorial» (titre I, chap.1), qui remplacera les conseillers généraux et régionaux, en mars 2014. Selon le gouvernement, «ces nouveaux élus, moins nombreux mais avec une légitimité et une visibilité renforcées, siégeront au sein de l'organe délibérant de chacune de ces deux collectivités. Ils seront ainsi porteurs d'une vision à la fois départementale et régionale du développement des territoires».
Un projet de loi spécifique définit les modalités de l'élection des conseillers territoriaux.

Analyse

Le projet de loi de réforme territoriale, adopté le 4 février par les sénateurs, crée le mandat de conseiller territorial. Appelés à remplacer en mars 2014 les conseillers généraux et régionaux, les conseillers territoriaux, élus dans le cadre de cantons redécoupés, seront détenteurs d'un seul mandat mais simultanément membres de deux assemblées, le conseil général et le conseil régional. «Les appellations et règles de fonctionnement de ces deux assemblées sont conservées», précise l'étude d'impact de la réforme. «Les conseillers territoriaux siégeront à la fois au conseil général de leur département d'élection et au conseil régional de la région à laquelle appartient celui-ci», précise l'exposé des motifs du projet de loi relatif à leur élection en instance d'examen au Sénat.

Titulaires d'un mandat de six ans, ils seront 3.000 au lieu des 5.899 conseillers généraux et régionaux (4 182 cg et 1 880 cr). Selon l'étude d'impact de la réforme, «avec 3000 conseillers territoriaux, la diminution du nombre de conseillers siégeant dans les conseils généraux est de 25%, l'augmentation du nombre de conseillers siégeant dans les conseils régionaux est de 59%».

Le projet de réforme territoriale (article 14) prévoit que le tableau des effectifs de conseils généraux et régionaux sera arrêté par voie d'ordonnance, dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi. «A l'avenir, c'est un article législatif du code qui, conformément à l'article 34 de la Constitution intégrant dans les domaines confiés au législateur le régime électoral des assemblées locales, fixera le nombre des conseillers territoriaux dans chaque région et leur répartition par département, précise l'exposé des motifs du projet de loi relatif à leur élection.

Quel mode d'élection ?

Le mode d'élection proposé par le gouvernement doit être examiné dans un projet de loi ultérieur. Il prévoit que 80% des conseillers seront élus au scrutin uninominal majoritaire à un tour dans le cadre de cantons et 20% sur la base d'une représentation proportionnelle au plus fort du nombre de suffrages obtenus par les candidats non élus qui se sont présentés au scrutin uninominal.
Ce nouveau mode de scrutin nécessitera des «modifications des limites territoriales des cantons, leur création ou suppression» étant renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, selon l'étude d'impact qui estime que le nombre de cantons «devrait passer de 4.000 à 2.500 environ»

La Haute Assemblée a ajouté un nouvel article qui stipule que « le mode d'élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l'expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité. » L'opposition a vivement le vote de cet amendement du groupe Union Centriste avant même l'examen de l'article le créant (le texte est en instance d'examen au Sénat).

Alain Marleix affirme que le gouvernement "sera ouvert à la discussion avec les parlementaires" sur le nombre de conseillers territoriaux dans chaque département et sur leurs modalités d'élection. Le 8 mars, le président de l'Assemblée nationale, qui examinera le texte dans la seconde quinzaine d'avril, a proposé d'instaurer la parité pour l'élection des futurs conseillers territoriaux. "Je propose que l'on réfléchisse pour faire en sorte dans les scrutins uninominaux à deux tours, comme celui des futurs conseillers territoriaux, que les candidatures soient déclarées recevables à la condition que les partis respectent la parité", a expliqué Bernard Accoyer.

2 - La création de la métropole et des pôles métropolitains

«Afin d'assurer une meilleure prise en compte du fait urbain et de renforcer la capacité des plus grandes agglomérations françaises à soutenir la compétition avec leurs homologues européennes ou internationales», le projet de loi propose un nouveau cadre institutionnel : la métropole. Il créé également des pôles métropolitains.

Analyse
- L'article 5 du projet de loi crée la métropole, «un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450.000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion», autant de domaines dans lesquels la métropole se substitue aux communes membres. Elle peut aussi exercer certaines compétences des départements et des régions, par convention de délégation.

• A noter - L'article L5217-8 étend aux métropoles des dispositions applicables aux communautés urbaines, notamment en matière de conditions d'exercice du mandat de membre du conseil communautaire, dénommé conseiller de la métropole. L'exécutif de la métropole est appelé président du conseil de la métropole.

Les pôles métropolitains. Ces établissements publics sont constitués par accord entre des EPCI formant un ensemble de plus de 300 000 habitants, «en vue d'actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l'innovation, de la recherche et de l'université, de la culture, d'aménagement de l'espace à travers la coordination des schémas de cohérence territoriale dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui le composent, et de développement des infrastructures et des services de transport».

• A noter - Le mode de fonctionnement du pôle métropolitain est similaire à celui des syndicats mixtes.

3 - Intercommunalité

Le projet de loi de réforme territoriale comporte dans son titre I un chapitre 2 dédié à l'élection et à la composition des conseils communautaires des métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes.
Parallèlement, un nouveau dispositif de fusion de communes remplace la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et les regroupements de communes, dite « loi Marcellin » : il institue des communes nouvelles.

Analyse

Election des élus intercommunaux

Le projet de loi institue l'élection au suffrage universel direct des délégués des communes au sein des conseils communautaires des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Pour les communes de plus de 500 habitants, le système retenu est celui du «fléchage»: les candidats au mandat de conseiller municipal et aux fonctions de délégué communautaire figureront sur une seule et même liste, les premiers de la liste ayant vocation à siéger au conseil municipal de leur commune et au conseil communautaire, les suivants de liste ne siégeant qu'au conseil municipal de leur commune.

Dans les communes de moins de 500 habitants, les délégués des communes sont le maire et les conseillers municipaux désignés dans l'ordre du tableau établi lors de l'élection de la municipalité. Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale précise l'ensemble de ces dispositions.

Composition des conseils communautaires

Le projet de loi tire les conséquences de l'élection au suffrage universel direct des délégués communautaires. Dès lors que la désignation des conseillers communautaires procède du suffrage universel direct, il est nécessaire d'améliorer l'équilibre de la représentation des communes membres en prenant davantage en compte leur poids démographique.
Actuellement, la fixation du nombre global de délégués communautaires et la ventilation des sièges entre les différentes communes reposent sur des accords passés entre les communes intéressées. Il en résulte des compositions de conseils communautaires très hétérogènes, parfois sans lien avec l'importance démographique des communes.

Le projet de loi institue donc des règles qui encadrent la composition des conseils communautaires :

• chaque commune doit avoir au minimum un délégué ;
• le nombre des délégués supplémentaires à répartir entre les communes sera déterminé en fonction de la population totale de la communauté. Ces sièges seront répartis à la représentation proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne. Toutefois, il est prévu qu'aucune commune ne puisse disposer de plus de la moitié des sièges.

En cas de changement de périmètre entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, des délégués supplémentaires seront désignés par les conseils municipaux jusqu'au prochain renouvellement général.

Le projet de loi limite le nombre de vice-présidents des EPCI. Ainsi, le nombre de vice-présidents ne peut excéder 20% de l'effectif de l'assemblée délibérante et ne peut jamais être supérieur à quinze. Néanmoins, il est prévu une dérogation : si l'application du plafond conduit à fixer à moins de quatre le nombre des vice-présidents, celui-ci peut être porté jusqu'à quatre.

Les communes nouvelles

Celles-ci reposent sur une démarche engagée,
- soit par tous les conseils municipaux de communes contiguës,
- soit par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d'un même EPCI à fiscalité propre représentant plus des deux tiers de la population de celui-ci,
- soit par l'organe délibérant dudit EPCI. Dans ce dernier cas, l'accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus des deux tiers de la population totale est également nécessaire.
Enfin, le représentant dispose également de la capacité d'engager cette démarche (article L. 2113-2).

Création

Lorsque tous les conseils municipaux des communes intéressées donnent leur accord, la création d'une commune nouvelle peut être décidée par le préfet. Si seule une majorité qualifiée des conseils municipaux donne son accord, la population est appelée à se prononcer. La création ne peut alors aboutir que si la majorité absolue des suffrages exprimés est atteinte et qu'elle correspond au moins au quart des électeurs inscrits sur l'ensemble des communes concernées (article L2113-3). Lorsque les communes intéressées ne sont pas situées dans le même département ou la même région, la demande ne peut être prise en compte qu'après modification des limites territoriales par décret en Conseil d'État (article L. 2113-4).

Représentation des anciennes communes : les élus «délégués»

A titre transitoire (articles L2113-7 et L2113-8), il peut être prévu que le conseil regroupe les conseillers municipaux des anciennes communes, et au moins les maires et leurs adjoints, et ce jusqu'à la prochaine élection municipale. Dans ces circonstances, il peut être admis que le plafond du nombre de conseillers municipaux soit temporairement dépassé.

Les articles L2113-10 à L2113-19 permettent de conserver au sein de la commune nouvelle une représentation institutionnelle des anciennes communes sous le nom de «communes déléguées», sauf décision contraire du conseil municipal de la commune nouvelle (article L2113-10). Les communes déléguées disposent d'un «maire délégué» et d'une annexe de la mairie. Le conseil municipal de la commune nouvelle peut aussi décider de la création, au sein de chaque commune déléguée ou d'une partie d'entre elles, d'un conseil composé de «conseillers communaux» (article L2113-11). Le maire délégué, son ou ses adjoints et les conseillers communaux de la commune déléguée sont désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres (articles L. 2113-12, L.2113-13, L2113-14 et L2113-15).

Les modalités de désignation du maire délégué jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal sont celles prévues pour les conseils d'arrondissement des communes de Paris, Marseille et Lyon (article L. 2113-16).
Le maire délégué dispose des mêmes prérogatives que celles d'un maire d'arrondissement à Paris, Lyon et Marseille. Celui-ci a notamment la qualité d'officier d'état civil (article L2113-17).

Sur le même modèle que celui applicable aux conseils d'arrondissement, le conseil de la commune déléguée peut notamment : délibérer sur l'implantation et le programme d'aménagement des équipements de proximité, émettre des voeux sur toute question intéressant la commune déléguée ou demander au conseil municipal de débattre de toute affaire intéressant le territoire de la commune déléguée. Les maires délégués et leurs adjoints bénéficient de conditions d'exercice de leurs fonctions équivalentes à celles de maires et adjoints au maire (article L2113-19).

4 - Les évolutions du statut de l'élu

Outre des dispositions spécifiques à l'élection des conseillers territoriaux (lire le point consacré à ce sujet), le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale comporte dans son titre III des dispositions relatives à l'élection des conseillers territoriaux, l'élection des conseillers municipaux et des délégués des communes dans les conseils des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les conditions d'exercice des mandats locaux.

Analyse

Congé électif

Afin d'encourager les candidatures aux élections municipales dans les petites communes, le projet de loi étend le régime du congé électif existant pour les communes de 3.500 habitants et plus aux communes de 500 habitants et plus. Ce dispositif permet au candidat de bénéficier, de la part de son employeur, d'un congé spécial pour participer à la campagne électorale.

Allocation de fin de mandat

Le projet de loi étend l'allocation de fin de mandat aux maires des communes de moins de 1.000 habitants, afin de leur permettre de suspendre leur activité professionnelle pour se consacrer à plein temps à leurs fonctions.

Honorariat

Le projet de loi procède, dans l'article L. 2122-35 du CGCT, à la réduction de dix-huit à douze ans de la durée requise pour bénéficier de l'honorariat, afin de permettre une plus large reconnaissance de l'implication quotidienne des maires, des maires délégués et des adjoints au service de leurs concitoyens : cette réduction permet à un plus grand nombre d'élus de se voir accorder cette distinction honorifique, qui n'est assortie d'aucun avantage financier.

Formation

Le texte renforce le droit à la formation des élus locaux en instaurant un plancher pour le montant prévisionnel des dépenses afférentes des communes, des départements et des régions, qui ne peut être inférieur à 1 % du montant total des indemnités de fonction des élus. Par ailleurs, il relève le plafond du montant réel des dépenses de formation de 20% à 30% de ce même montant.

Indemnités des maires et adjoints.

Le projet de loi contient deux dispositions relatives à l'indemnisation des maires et des adjoints :
- l'une pour prévoir que le critère de population à retenir pour appliquer le statut de l'élu n'est plus fixé dans la loi mais par voie réglementaire (1°);
- l'autre pour définir le volume des indemnités allouées au maire et aux adjoints à partir du nombre théorique maximal d'adjoints susceptibles d'être désignés et non plus en fonction du nombre réel d'adjoints (2°). Lorsque le nombre maximal ne sera pas atteint, il sera possible de répartir le surplus entre les adjoints et des conseillers municipaux délégués.

Indemnités des conseillers généraux

Le projet de loi modifie les dispositions applicables au régime indemnitaire des membres des conseils généraux, pour tirer les conséquences de la création du mandat de conseiller territorial :

• le 1° a pour objet de distinguer la situation des conseillers territoriaux, dont les indemnités sont fixées par le conseil régional sur la base des dispositions de l'article L4135-16 modifié, et celle des autres élus départementaux (conseillers de Paris et conseillers généraux des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse), dont le régime demeure inchangé. Il renforce en outre les dispositions introduites par la loi précitée du 27 février 2002 en rendant obligatoire la création d'un système de réduction des indemnités et en introduisant un plancher pour ces réductions;
• le 2° comporte trois dispositions modifiant l'article L3123-17, relatif aux majorations pour les élus assumant des responsabilités particulières au sein du conseil général:
  -- le a permet aux conseils généraux de fixer le montant de la majoration qu'ils souhaitent verser au président, aux vice-présidents et aux membres de la commission permanente lorsque ces élus sont également conseillers territoriaux. Cette majoration, prise en charge par le conseil général, complète l'indemnité de conseiller territorial versée par les conseils régionaux. Le plafond applicable au président est inchangé (45 %). Pour les vice-présidents et les membres de la commission permanente, la majoration est au maximum respectivement de 20 % et de 5 % de l'indemnité maximale de conseiller territorial ;
  -- le b maintient à leur niveau actuel les indemnités de fonction versées au président du conseil général, aux vice-présidents et aux membres de la commission permanente qui ne sont pas conseillers territoriaux ;
  -- le c est une mesure de coordination d'ordre rédactionnel.
• le 3° précise, à l'article L3121-24 du CGCT, le montant maximal des dépenses du conseil général liées aux agents affectés au fonctionnement des groupes d'élus.

Indemnité des conseillers régionaux

Le texte modifie l'article L. 4135-16 du CGCT :
- le I de l'article modifié fixe les indemnités maximales des conseillers territoriaux à l'indemnité actuelle des conseillers régionaux, majorée de 20% pour tenir compte du fait qu'ils siègent dans deux assemblées. Toutefois, ce barème n'est pas applicable aux conseillers territoriaux des départements auxquels l'article L. 3123-16 attribuerait un régime indemnitaire plus favorable;

• le II maintient en vigueur les règles actuelles relatives aux titulaires d'un mandat régional autre que les conseillers territoriaux : il s'appliquera en pratique aux conseillers territoriaux de Paris et aux conseillers à l'Assemblée de Corse;
• le III renforce les dispositions introduites par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, afin d'accroître la participation des conseillers aux séances de l'assemblée, en rendant obligatoire et non plus facultative la création par le règlement intérieur d'un système de réduction des indemnités en cas d'absentéisme et en introduisant un plancher pour ces réductions. La garantie actuelle plafonnant ces réductions à la moitié de l'indemnité maximale est maintenue.

Concernant les indemnités du président, des vice-présidents et des membres de la commission permanente du conseil régional, si l'indemnité du président est inchangée, celles des vice-présidents et des membres de la commission permanente sont déterminées en majorant respectivement de 20% et 5% celle des conseillers territoriaux.

Indemnités des délégués des communautés de communes

Dans le cadre d'une harmonisation des dispositifs applicables à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale, prévoit, à l'instar de ce qui existe déjà pour les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, l'attribution d'un régime indemnitaire aux délégués communautaires des communautés de communes. Cette attribution est toutefois, comme il est actuellement prévu pour les communautés d'agglomération et les communes de moins de 100.000 habitants, plafonnée à 6% de l'indice brut 1015 et elle doit être comprise dans l'enveloppe constituée des indemnités du président et des vice-présidents.