A la frontière entre l’urbain et le non-urbain
© M. Kis
Le devenir des espaces périurbains est un enjeu national qui appelle une stratégie globale de requalification, à inscrire dans les politiques de développement durable et d’égalité des territoires, estiment les rapporteurs de cette étude du Conseil général de l’environnement et du développement durable.
Le besoin de structurer ces « franges urbaines » implique d’inviter les acteurs publics et privés, régions en tête, à un travail conjoint pour faire émerger des « villes-territoires », organisées selon un modèle polycentrique et hiérarchisé autour des nœuds de transports et des pôles de commerce et d’animation.
Les rapporteurs du CGEDD, sur cette nouvelle approche, plaident en faveur d’une appellation plus valorisante pour ces zones périurbaines, comme celle de « campagnes urbaines de France », et pour la mise en place d’un plan d’action interministériel et l'organisation d’assises mobilisant tous les partenaires autour d’orientations de long terme.
Favoriser des pactes intercommunautaires
Dans la logique de la nouvelle organisation territoriale, la région devrait devenir le niveau de régulation de cette politique, selon les principes de l’aménagement durable. La gouvernance des territoires périurbains devrait être facilitée par les périmètres larges des nouvelles intercommunalités, dont les métropoles et, à l’échelle des aires urbaines ou métropolitaines, par la mise en œuvre de pactes intercommunautaires avec l’appui des régions.
Les départements pourraient aussi jouer un rôle de facilitateur, surtout si leur gouvernance est à l’avenir constituée à partir de celle des intercommunalités. Le développement des inter-Scot et des PLUI (a minima, l’établissement de PADD intercommunaux) est nécessaire, ainsi que l’évaluation de leurs effets économiques et financiers.
La recherche de cohérence est à poursuivre avec les outils opérationnels de programmation et d’aménagement, comme les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) ou les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN).
Une ingénierie territoriale interdisciplinaire
Pour les rapporteurs, les campagnes périurbaines sont propices à l’expérimentation (organisation de la mobilité, maîtrise de l’énergie, économie circulaire...) et doivent être davantage prises en compte dans les programmes de soutien à l’innovation et de promotion de la ville durable. Une ingénierie territoriale interdisciplinaire et mieux orientée vers le conseil pour le « passage à l’action » devrait être déployée prioritairement dans les territoires périurbains, car ils en ont un besoin crucial.
Des projets plus nombreux et plus pertinents pourraient alors être mis en œuvre, grâce à une meilleure implication des opérateurs comme les EPF, les SEM/SPL et l’EPARECA, au développement de démarches « bottom-up » (approche ascendante à partir des données et des acteurs de base), comme les IBA allemandes (laboratoires de développement urbain), et à des modes de financements novateurs (fonds participatifs dédiés, défiscalisation ciblée sur les pôles urbains à conforter...).
« Franges urbaines ». La notion de « frange urbaine » peut désigner soit une ligne de contact ou une frontière entre l’urbain et le non urbain, soit un territoire à part entière, probablement à comparer à ce que l’Insee qualifie de « couronne périurbaine ». C’est selon la seconde acception, plus large, qu’il s’agit de traiter ici des franges urbaines, ce qui n’empêchera pas d’évoquer les questions plus spécifiques de limite d’urbanisation qu’il est proposé de désigner par « lisière urbaine ». La question des franges renvoie : 1/ à la manière d’orienter au mieux le processus d’urbanisation qui les génère ; 2/ à celle de gérer le plus harmonieusement possible le tissu urbain et les territoires dits « périurbains » issus de ce processus, au bénéfice premier des habitants qui le peuplent. Si le traitement de ces deux points relève largement des compétences des collectivités territoriales et de la responsabilité de leurs choix, ils constituent à l’évidence des enjeux de niveau national. Sur le premier point, l’Etat doit lui-même clarifier son approche, souvent marquée par des injonctions contradictoires entre intensification de la production de logements et lutte contre l’étalement urbain. Sur le second, la question se pose de savoir si l’Etat est à même d’énoncer de nouvelles orientations et comment il peut impulser une stratégie au nom de l’équité et de la solidarité nationale, dans la suite du plan d’action annoncé lors du comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015.
