Régulation de l'urbanisme commercial : tiraillements au sommet de l’Etat

C’est peu dire qu’à sa remise à l’automne 2016, le rapport de l’Inspection générale des Finances (IGF) et du Conseil général de l’Environnement et du Développement durable (CGEDD), n’était pas passé inaperçu. Dans le petit monde des acteurs publics comme privés interpellés par la crise des centre-bourgs comme des villes moyennes, la vacance commerciale ou bien encore l’étalement urbain, il se murmurait que ce travail était annonciateur d’un changement de paradigme au plus haut niveau de l’Etat. Du moins avant que les primaires et la campagne de l’élection présidentielle n’accaparent les esprits… A l’instar du colloque « Comment réconcilier ville et commerce ? » organisé jeudi 19 octobre 2017 à Paris, le CGEDD continue patiemment son travail de sensibilisation – en lien étroit avec l’AdCF et Villes de France.

« Depuis le début des années 2000, les surfaces commerciales ont cru deux fois plus vite (3%) que la consommation des ménages (1,5%), une situation amenée à perdurer puisque plus de 5 millions de mètre carrés sont encore dans les cartons aujourd’hui » pose d’emblée un des deux co-auteurs de ce rapport, Pierre Narring. Son collègue de l’IGF, Pierre-Mathieu Duhamel, n’a pas de mots assez dur contre le système français de régulation et tout particulièrement les Commissions départementales d’aménagement commercial, qu’il juge « largement insuffisant. » Il déplore, en outre, que les dispositifs de planification des collectivités territoriales (SRADETT, SCoT, PLUi) soient « encore incomplets. »

Prise de conscience généralisée

Suite aux nombreuses alertes de ces deux corps de contrôle, le ministère de la Cohésion des Territoires a fini par faire remonter ce dossier sur le haut de sa pile, à la rentrée. Travaillant avec plus de 80 territoires en souffrance dans le cadre de son dispositif « Centre-ville de demain », la Caisse des Dépôts se tient prête pour faire partager son analyse à qui veut bien l’entendre : « au-delà de la question préoccupante du commerce, c’est tout un modèle d’aménagement dans son ensemble qui est mis en cause » observe le directeur du réseau et des territoires de la Caisse des Dépôts, Marc Abadie – qui cite, aussi, les problèmes de dégradation de l’habitat, de mobilités, de décroissance démographique ou encore de fermeture de services publics.

« Les principaux cadres des distributeurs et des gérants d’immobilier commercial sont également conscients d’arriver à la fin d’un modèle, notamment du fait des aspirations différentes des consommateurs. Ils voient le mur se rapprocher, mais appuient tous sur l’accélérateur » rapporte Philippe Moati, professeur d’économie à Paris-Diderot et fondateur de l’Observatoire « Société et consommation. » Les élus locaux ne sont pas en reste : Maryse Lavrard (Châtellerault), Gaël Perdriau (Saint-Etienne) et Sophie Forquenier (Bourgogne Franche-Comté) ont été priés de présenter, le 19 octobre, leurs solutions de long-terme – qu’il s’agisse de restriction du centre marchant, de lutte contre l’évasion commerciale ou de limitation de l’étalement urbain.

Passe d'armes entre Bercy et le ministère de la Transition écologique

Pour résumer, le sujet n’est plus tabou et le diagnostic fait consensus. Pour autant, aucune solution ne semble en passe d’émerger. Et pour cause : le sujet demeure ô combien clivant. En témoigne cette passe d’armes peu commune – du moins rarement publique – relative aux critères de régulation, entre deux représentants de l’Etat, peu avant la pause-déjeuner. Envoyé par Benjamin Griveaux, ancien lobbyste d’Unibail-Rodamco aujourd’hui secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’Economie, le patron de la Direction générale aux entreprises n’a pas caché son malaise : « Bercy n’est pas favorable en ce qui concerne l’instauration de nouvelles contraintes restreignant la libre-installation des commerces. Nous estimons préférable d’agir sur l’offre de logements, l’aménagement urbain ainsi que l’attractivité des territoires » indiqua laconiquement Pascal Faure.

Venue de son homologue chapeautant la direction de l’aménagement, du logement et de la nature, la réponse ne s’est pas fait attendre. « La crise urbaine ne s’explique certes pas uniquement par l’angle du commerce et de la faiblesse de nos outils de régulation, mais sortons du déni » lui conseilla vertement Paul Delduc. « Il existe des dysfonctionnements réels – physiques et matériels – en guise de preuve. Le libre-commerce et la liberté  d’implantation sont des principes institutionnels qu’il convient de respecter, en même temps, l’aménagement du territoire et le développement durable sont deux notions impérieuses d’intérêt général non moins fondamentales. » A l’applaudimètre, ce dernier emporta l’adhésion, mais sera-t-il seulement suivi par le gouvernement ?

Mieux réguler en regardant ce que fait l'Europe

Représentants des pouvoirs publics et des commerçants anglais, allemands et espagnols avaient également été convoqués pour la reprise des débats. Tour à tour, ils eurent l’occasion de décrire comment leurs pays avait pensé l’insertion du commerce dans la ville de demain. Résultat : de l’aveu même de François-Xavier Brunet, président de la Chambre de commerce et d’industrie des Hautes-Pyrénées et ancien élu de Tarbes, « c’est peu dire que la France – ce pays supposé être l’antithèse de l’ultralibéralisme régnant chez nos voisins anglo-saxons ou d’Outre-Rhin  – a adapté de façon bien moins équilibrée son droit de l’urbanisme aux prétendues injonctions du droit communautaire européen. Car la directive Services n’a jamais dit que le respect de la libre-concurrence devait empêcher les pouvoirs publics de réguler ! »

Réaction peu ou prou semblable chez Philippe Schmitt, délégué général adjoint de l’AdCF qui avait réclamé pas plus tard que mercredi 18 octobre de nouvelles règles du jeu plus coercitives. « Alertant depuis une dizaine d’années sur les risques soulevés par les ouvertures excessives de surfaces commerciales, nous voyons bien que le dispositif d’autorisation préalable délivrée par les CDAC est notoirement peu efficace et, malgré ses remaniements successifs, n’a jamais permis de réguler la prolifération anarchique des zones commerciales dans les périphéries des villes. Il est devenu urgent de changer de modèle.»

Des arbitrages attendus de toute part

Le conseil national des centres commerciaux (CNCC) insiste pour que les pouvoirs publics ne perdent pas leurs temps à instruire leur procès mais se concentrent sur le développement de projets rendant leur attractivité aux centres-villes. Ce que s’attèle d'ores et déjà à faire l’ancien maire de Tourcoing aujourd’hui responsable du dispositif « Centre-ville de demain », Michel-François Delannoy, en attendant les arbitrages gouvernementaux sur la régulation des zones commerciales périphériques : « ce sont dans les territoires qui souffrent le plus comme Châtellerault, Sens ou Perpignan qu’il y a, aujourd’hui, le moins d’expertise. L’Etat doit les aider à penser une stratégie, à changer de paradigme pour ceux dont le développement risque de se faire sans croissance démographique, à qualifier leur projet de territoire. »

Amené à conclure en étant porteur de la parole ministérielle, le directeur de cabinet de Jacques Mézard ne put que partager le constat de la majorité des intervenants : « le modèle français d’aménagement commercial est à repenser, tant pour des raisons urbaines qu’économiques et environnementales » répéta David Philot. Mais, pour ce qui est de savoir quelles orientations le gouvernement pourrait être tenté de retenir, son calendrier ou les moyens qu’il compte injecter, le public devra patienter encore quelques semaines. Une seule chose est certaine : un an après la remise du rapport précurseur de l’IGF et du CGEDD qui a bousculé un certain nombre d’acteurs publics comme privés, l’Etat s’est enfin emparé du sujet et semble décidé à réagir. Ce qui est déjà à saluer, tant les gouvernements précédents avaient jusqu’ici préférer éviter le débat.