Réforme de la carte intercommunale : des questions en suspens - Analyse juridique

Ces questions en suspens planent sur chaque étape de l'application de la réforme :

1. en 2011, sur les aménagements possibles aux SDCI (schémas départementaux de coopération intercommunale)
2. en 2012, sur les modalités d'application de ces schémas
3. en 2013, sur les conséquences des fusions qui auront été décidées

L'ESSENTIEL

• Des contentieux pourraient apparaître entre des élus ayant obtenu l'adoption d'un amendement au projet de SDCI par les deux tiers des membres de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) et un préfet refusant d'intégrer cet amendement, au motif qu'il ne respecte pas les orientations de la loi.
• La légalité d'une modification du projet de SDCI, à l'initiative du seul préfet, en cours de procédure, est douteuse.
• La recevabilité d'un recours en annulation contre le SDCI arrêté par le préfet n'est pas évidente et pourrait donner lieu à un débat nourri.
• Les conditions d'exercice des compétences transférées à un EPCI issu d'une fusion sont rendues incertaines par la contradiction entre la lettre de la loi de 2010 et le droit commun auquel elle renvoie.

I. Aménagements possibles aux schémas départementaux en 2011

La rationalisation de la carte intercommunale est une pièce dont le premier "acte" débouche, avant le 31 décembre 2011, sur l'édiction, dans chaque département, par arrêté préfectoral, d'un schéma départemental de coopération intercommunale qui dessinera les évolutions de toutes les structures intercommunales.

Avant l'été, chaque préfet a présenté à la CDCI nouvellement élue un projet de SDCI, avant de le faire parvenir aux conseils municipaux et aux organes délibérants des EPCI, qui ont eu trois mois pour émettre un avis (non contraignant) sur ce projet.

Ce projet a ensuite été envoyé par les préfets aux membres de la CDCI, qui disposent d'un délai de quatre mois pour adopter des amendements au SDCI.

Mais, alors que la fronde locale contre le SDCI est, dans certains départements, très forte, se posent deux questions.

•  le pouvoir d'amendement de la CDCI est-il sans limite?
• le préfet peut-il prendre l'initiative d'amender lui-même son projet de schéma, pour tenir compte de propositions qui n'auraient pas été adoptées par la CDCI?

1. Les élus pourront-ils imposer tous les amendements votés en commission départementale de coopération intercommunale?

Le nouvel article L5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales (introduit par l'article 35 de la loi du 16 décembre 2010) prévoit qu'à l'issue de la période de trois mois laissée, cet été, aux communes et intercommunalités pour donner leur avis sur le projet de schéma, ce projet, ainsi que l'ensemble des avis collectés, "sont ensuite transmis pour avis à la commission départementale de la coopération intercommunale qui, à compter de cette transmission, dispose d'un délai de quatre mois pour se prononcer", étant entendu qu'"à défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable".

En plus de pouvoir imposer des amendements à la majorité des deux tiers de ses membres, la CDCI donnera son avis sur l'ensemble du projet de SDCI. Certes, en l'absence d'exigence d'un avis "conforme", cet avis global ne s'imposera pas au préfet. Mais quelle est la condition de majorité requise au sein de la CDCI pour adopter cette délibération ? Dans le silence du texte, il fait peu de doute qu'il s'agit de la majorité simple des membres de la CDCI présents au moment du vote. 

La règle des deux tiers

Lorsque la CDCI examine le projet de SDCI, elle n'est pas appelée à un "vote bloqué": la loi prévoit qu'au cours de la période de quatre mois, la CDCI puisse adopter des amendements à ce schéma, ces amendements s'imposant alors au préfet.

Précisément, l'article L5210-1-1 du CGCT dispose que "les propositions de modification du projet de schéma conformes aux I à III, adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres, sont intégrées dans le projet de schéma" puis que "le schéma est arrêté par décision du représentant de l'Etat dans le département et fait l'objet d'une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département".

A première lecture, les amendements recueillant l'approbation des deux tiers des membres de la CDCI devront être intégrés au SDCI final (à titre incident, il s'agit là d'une majorité de deux tiers des membres, et non pas seulement des présents, de sorte que l'absence physique d'un membre obérera les chances d'un amendement d'être adopté).

La conformité à la loi

Mais la loi introduit un coin majeur dans ce pouvoir d'amendement: pour être intégrés au projet de schéma, les amendements adoptés par la CDCI doivent être "conformes" aux obligations et aux orientations que la loi impose à tout SDCI. Quelles sont-elles?

En vertu de l'article L5210-1-1 du CGCT, le SDCI doit obligatoirement prévoir "une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales".

En vertu du III du même article, le SDCI "prend en compte" six orientations:

1. La constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 5.000 habitants. Toutefois, ce seuil de population n'est pas applicable aux établissements publics dont le territoire comprend des zones de montagne délimitées conformément à l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne. Par ailleurs, ce seuil peut être abaissé par le représentant de l'Etat dans le département pour tenir compte des caractéristiques géographiques particulières de certains espaces.
2. Une amélioration de la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale.
3. L'accroissement de la solidarité financière.
4. La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au regard en particulier de l'objectif de suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes;
5. Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
6. La rationalisation des structures compétentes en matière d'aménagement de l'espace, de protection de l'environnement et de respect des principes du développement durable".

L'arbitrage du préfet

Est-ce à dire que le préfet serait fondé à arrêter son schéma sans retenir certains amendements adoptés par la CDCI, dès lors qu'il considérera qu'ils ne respectent pas ce cadre légal?

Cette thèse est très plausible et s'appuie sur la distinction qu'opère le texte entre "le projet de schéma" que la CDCI peut amender et le "schéma" arrêté par le préfet, laissant entendre que la transformation du projet de schéma en schéma définitif est bien l'apanage du préfet.

L'exercice de ce "droit de veto" préfectoral pourrait susciter des démarches contentieuses. Car la loi distingue des obligations (couverture intégrale, résorption des discontinuités et enclaves) et des orientations que le schéma doit seulement "prendre en compte".

Dès lors, si un amendement adopté par la CDCI et aboutissant à conserver l'isolement d'une commune, une enclave ou une discontinuité, serait sans nul doute illégal (et placerait le préfet dans l'obligation de ne le point retenir dans son SDCI définitif). A l'inverse un amendement adopté par la CDCI qui aboutirait à la conservation d'un EPCI de moins de 5.000 habitants ne serait pas nécessairement contraire à la loi, dans la mesure où le texte lui-même prévoit que des dérogations à ce seuil sont possibles: systématique dans les zones de montagne, cette faculté de dérogation est également ouverte si des "caractéristiques géographiques particulières" se rencontrent dans certains espaces.

Un veto fondé sur une violation de cette simple "orientation" ne serait alors pas nécessairement légal.

De même, les nécessaires "amélioration de la cohérence spatiale" et "accroissement de la solidarité financière" pourraient donner lieu à des interprétations divergentes entre préfet et élus, le premier considérant que les amendements des seconds contredisent ces orientations.

2. Les préfets pourront-ils amender volontairement leurs schémas?

Certains préfets pourraient être enclins à retenir dans leur schéma définitif certaines propositions émanant du terrain, intelligentes, légales et soutenues par la majorité des communes concernées, sans qu'elles aient pour autant recueilli l'assentiment des deux tiers des membres de la CDCI.

Les propos tenus par le ministre chargé des Collectivités territoriales devant le Sénat, le 7 juin 2011, incitent les préfets à une telle ouverture: à l'en croire "le projet de schéma élaboré par le préfet a pour vocation de servir de base à la discussion" et "cela suppose que le préfet ne va pas nécessairement s'arc-bouter sur sa proposition initiale et que celle-ci pourra évoluer, en fonction des observations des élus" (intervention de Philippe Richert, compte rendu intégral des débats du Sénat du 7 juin 2011).

Rien ne permet d'affirmer que le préfet serait fondé à modifier son projet en cours de procédure, autrement qu'en y insérant les amendements adoptés par la CDCI à la majorité des deux tiers de ses membres. Une telle modification volontaire du projet pourrait même constituer  une irrégularité puisque les conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI auront alors rendu leur avis (transmis à la CDCI) sur la base d'un projet différent de celui examiné ensuite par la CDCI ou de celui arrêté par le préfet. Dès lors, ne doit-on pas plutôt interpréter les appels du gouvernement à la souplesse et la concertation comme une invitation adressée aux préfets à n'appliquer que partiellement, en 2012, le schéma arrêté en 2011?

Quoi que le SDCI prévoie, il appartiendrait alors au préfet de ne prendre des arrêtés de périmètre que pour mener à bien les projets les plus consensuels. C'est que, contrairement à ce qui est souvent affirmé, le préfet dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application du SDCI: il peut ne pas donner suite à certaines évolutions inscrites au schéma et il peut lancer des projets d'évolution intercommunale qui ne correspondent pas au schéma arrêté.

Cet "acte II" de la procédure de rationalisation de la carte intercommunale soulève néanmoins sa part de nouvelles interrogations.

II. L'application des schémas départementaux en 2012

Pendant l'acte II de la réforme, les préfets seront amenés à prendre des arrêtés de périmètre pour traduire dans les faits le SDCI.

1. Les élus pourront-ils attaquer les SDCI devant le juge?

De nombreux élus, soucieux de relayer l'avis défavorable de leur conseil municipal sur le projet de SDCI ou déçus que la CDCI n'ait pas adopté à la majorité des deux tiers leur contre-projet sous forme d'amendement, pourraient souhaiter contester devant le juge administratif la légalité du SDCI arrêté par le préfet. Seront-ils recevables à le faire?  Dit autrement, le SDCI sera-t-il considéré par le juge administratif comme un acte faisant grief susceptible de recours en annulation?  A ce stade, une réponse ne saurait être péremptoire ni définitive. Parce que le texte législatif encadrant la procédure de rationalisation de la carte intercommunale est spécial, toute analogie avec des précédents jurisprudentiels sera discutable.

Les conditions d'une recevabilité

Dans le sens de la recevabilité d'un recours en annulation peuvent être invoquées certaines dispositions de la loi du 16 décembre 2010: en vertu de son article 60, dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012, le préfet définit par arrêté, jusqu'au 31 décembre 2012, "pour la mise en œuvre du schéma", tout projet de périmètre (article 60-I), toute modification d'un périmètre (article 60-II) ou la fusion d'EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre (article 60-III).

Au cours de cet "acte II", le préfet est donc appelé à prendre des arrêtés de périmètre, avant que se déroule la consultation des conseils municipaux et des conseils communautaires concernés et que soit enfin pris l'arrêté de création ex nihilo, d'extension ou de fusion, et ce "pour la mise en œuvre du schéma".

Puisque les arrêtés de périmètre sont annoncés comme la déclinaison du SDCI, ce dernier apparaît, sous cet angle, comme produisant des effets juridiques, modifiant l'ordonnancement juridique, et donc constitutif d'un acte faisant grief.

 Les conditions d'irrecevabilité

Pour autant, la loi permet également au préfet de s'affranchir du SDCI. D'une part, le texte prévoit qu'"à défaut de schéma adopté", le préfet peut prendre en 2012 un arrêté de périmètre à la seule condition de respecter les obligations et orientations prévues par la loi et de consulter la CDCI, preuve que l'adoption d'un SDCI, en 2011, n'est pas indispensable à la rationalisation de la carte intercommunale. D'autre part, le même article 60 dispose que le préfet "peut également définir un projet de périmètre ne figurant pas dans le schéma", sous la même réserve de respecter la loi de 2010 et après avis de la CDCI.

Dans ces conditions, le SDCI est-il analogue aux délibérations que les conseils municipaux peuvent prendre, dans le cadre du droit commun inscrit à l'article L.5211-5 du CGCT, pour demander au préfet le lancement d'une procédure de création d'EPCI?

On sait que ces délibérations ne lient pas le préfet, qui dispose d'un pouvoir d'appréciation pour décider de prendre, ou non, l'arrêté de périmètre. Et on sait que ces délibérations ont été qualifiées par le juge d'acte préparatoire, insusceptible de recours (CE, 3 juillet 1998, Société Sade, n° 154234), à la différence de l'arrêté préfectoral de périmètre (ou du refus de le prendre) qui constitue, lui, un acte faisant grief.

Le doute sur la recevabilité d'un recours contre l'arrêté portant SDCI est donc largement permis, et des divergences entre les différents tribunaux administratifs (saisis dans les deux mois de la publication de l'arrêté portant SDCI) sont même envisageables.

2. Comment lancer les arrêtés de périmètre pluridépartementaux?

La difficulté vient parfois de la curiosité du texte adopté par le législateur. Ainsi, dans le cas (relativement fréquent) où les nouveaux périmètres se trouveraient "à cheval" sur plusieurs départements, l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 oblige à se demander qui doit être l'auteur de l'arrêté de périmètre.

En dehors de la période dérogatoire au droit commun dans laquelle nous sommes plongés par l'effet de la loi, la réponse est simple. L'article L5211-5 du Code général des collectivités territoriales dispose que "le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale peut être fixé par arrêté du représentant de l'Etat dans le département lorsque les communes font partie du même département ou par arrêté conjoint des représentants de l'Etat dans les départements concernés dans le cas contraire".

Les ambiguïtés de la loi

Mais dans le cadre de l'acte II de la procédure exceptionnelle de rationalisation de la carte intercommunale prévue par l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, la solution est moins claire.
Qu'il s'agisse de créer un EPCI ex nihilo (article 60-I), d'étendre son périmètre (article 60-II) ou de fusionner des EPCI (article 60-III), le texte prévoit que "dès la publication du schéma départemental de coopération intercommunale prévu à l'article L.5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales ou au plus tard à compter du 1er janvier 2012, le représentant de l'Etat dans le département définit par arrêté, jusqu'au 31 décembre 2012, pour la mise en œuvre du schéma, tout projet de périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre".

Seul "le représentant de l'Etat dans le département" est ici mentionné, sans que le législateur ait cru nécessaire de préciser la prise conjointe de l'arrêté de périmètre par la pluralité de préfets potentiellement concernée.
L'oubli est d'autant plus étrange qu'en ce qui concerne non plus l'arrêté de périmètre mais l'arrêté de création, au terme de la procédure de consultation, le texte réintroduit cette signature conjointe: la création de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements intéressés" (article 60-I, 5e alinéa) et il en va de même en cas de modification du périmètre d'un EPCI (article 60-II, 5e alinéa) ou de fusions d'EPCI (article 60-III, 6e alinéa).

L'aboutissement du projet de réforme de la carte intercommunale devra recueillir l'assentiment des préfets des départements concernés. 

Intentions préfectorales divergentes

Est-ce à dire, pour autant, que l'erreur est de plume et que le texte doit être interprété comme exigeant (ou comme permettant, ce qui serait encore différent) que tous les préfets concernés soient cosignataires de l'arrêté de périmètre? Ce serait faire peu de cas du texte de la loi, dans un contexte où la question pourrait bien ne pas être purement théorique: dans plusieurs cas, les projets de SDCI présentés par les préfets ne sont pas compatibles entre eux, certaines communes se voyant rattachées à des EPCI différents selon les projets de SDCI. Entre le projet de SDCI du Vaucluse et celui des Bouches-du-Rhône les intentions préfectorales diffèrent; entre celui de l'Ardèche et celui de la Drôme, des divergences apparaissent également... Sans même imaginer qu'un conseil municipal soit saisi par deux préfets de projets différents, devra-t-on considérer que le premier préfet qui prendra son arrêté de périmètre mettra son collègue devant le fait accompli?

A l'inverse, peut-on imaginer qu'une procédure de consultation aille à son terme et ne débouche pas sur l'évolution envisagée pour la seule raison que l'autre préfet exercera un droit de veto au moment de cosigner l'arrêté de création, d'extension ou de fusion?
Ou doit-on interpréter la curieuse rédaction de la loi comme impliquant que seul doit signer l'arrêté de périmètre le préfet du département dans lequel l'EPCI à créer ou à étendre a son siège? Mais, dans ce cas, que faire dans l'hypothèse d'une fusion pouvant amener à un débat sur le lieu d'implantation du siège du futur EPCI issu de la fusion?

III. Les conséquences des fusions en 2013

L'acte III consistera à gouverner les EPCI nouvellement créés, étendus ou issus de la fusion. L'analyse des projets de SDCI présentés par les préfets fait apparaître que l'essentiel de la réduction du nombre d'EPCI à fiscalité propre passera par des fusions entre EPCI existants. Or, les conséquences de ces fusions sont en partie difficiles à anticiper, en raison, une nouvelle fois, des carences et contradictions de la loi.

1. Quand appliquer la nouvelle répartition des sièges ?

L'article 9 de la loi du 16 décembre 2010 prévoit que "la répartition des sièges dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre assure la représentation des territoires sur une base démographique et territoriale" et insère au CGCT deux nouveaux articles, L5211-6-1 et L.5211-6-2 qui permettent de déterminer combien de sièges revient à chaque commune ou, dans la perspective d'une négociation entre communes membres dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération, quel est le nombre maximal de sièges que ces communes pourront répartir entre elles. Le problème consiste à savoir quand ces nouvelles règles de répartition des sièges s'appliqueront: au lendemain des prochaines élections municipales générales en mars 2014, ou dès 2013, à l'occasion des créations, extensions et fusions décidées en application de la loi de 2010?

Ce que dit la loi

En vertu de l'article L5211-6-2 du CGCT inséré par l'article 9 de la loi de 2010, "par dérogation aux articles L.5211-6 et L5211-6-1, entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux (...) en cas de création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou d'extension du périmètre d'un tel établissement par l'intégration d'une ou de plusieurs communes ou la modification des limites territoriales d'une commune membre, il est procédé à la détermination du nombre et à la répartition des délégués dans les conditions prévues à l'article L5211-6-1".

Passons sur l'étrange rédaction de cet article qui  indique que par dérogation à x et à y, il convient d'appliquer y... Le problème vient de ce que le II de l'article 83 de la même loi prévoit, lui, que "jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, la composition de l'organe délibérant et du bureau des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre créés antérieurement à la date de promulgation de la présente loi demeure régie par les dispositions du Code général des collectivités territoriales dans leur rédaction antérieure à celle issue de l'article 9".

Dans ces conditions:

• soit l'EPCI impacté par la réforme de la carte intercommunale existait déjà le 16 décembre 2010 : la nouvelle répartition des sièges ne s'imposera en son sein qu'à l'issue des prochaines élections municipales (2014).
• soit l'EPCI est créé dans le cadre de la réforme de la carte intercommunale : la nouvelle répartition des sièges s'imposera à lui dès sa création, c'est-à-dire, dans la plupart des cas, au 1er janvier 2013.

Les fusions

Or, en l'état actuel de la jurisprudence, une fusion est assimilée à une création, le Conseil d'Etat évoquant sans ambiguïté la "création d'une nouvelle communauté d'agglomération à l'occasion d'une fusion" (CE, 5 octobre 2005, Communauté d'agglomération Garlaban-Huveaune-Sainte-Beaume, n° 275269).

Doit-on considérer que le législateur a implicitement admis cette assimilation, au moment d'adopter l'article 83?
La nouvelle répartition des sièges s'impose alors dès la fusion. Ou doit-on interpréter la volonté du législateur à la lumière du triptyque que dessine l'article 60 de la loi, qui distingue clairement entre création (au I) et fusion (au III)?

Même si le doute est permis, la balance semble pencher en faveur de la première hypothèse, dans la mesure où l'article L5211-6-1, issu de l'article 9, ne mentionne, lui, que les créations et les extensions, traduisant dès lors une assimilation, par le législateur de 2010, de la fusion à une création.

2. Qui exerce quoi pendant les trois premiers mois?

Un second point est plus délicat. Au terme des procédures de fusion menées dans le cadre de la rationalisation de la carte intercommunale, le III de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 prévoit que l'arrêté de fusion fixe les compétences du nouvel établissement public et que "celui-ci exerce l'intégralité des compétences dont sont dotés les établissements publics de coopération intercommunale qui fusionnent, sur l'ensemble de son périmètre", l'alinéa suivant renvoyant ensuite au droit commun du CGCT en disposant: "Les III et IV de l'article L5211-41-3 du même code sont applicables."

Les compétences optionnelles

Or ces deux alinéas sont contradictoires. Le premier, spécial, emporte transfert à l'EPCI issu de la fusion de toutes les compétences précédemment exercées par les EPCI fusionnés, même lorsque leur panier respectif de compétences était différent. Ce même alinéa fait obligation au nouvel EPCI d'exercer l'ensemble de ses compétences sur l'ensemble de son territoire.
Or le III de l'article L.5211-41-3 du CGCT prévoit, lui, que seules les compétences transférées "à titre obligatoire" par les communes aux établissements publics existant avant la fusion seront exercées par le nouvel établissement public sur l'ensemble de son périmètre.

En droit commun, le sort des compétences optionnelles et supplémentaires est différent: elles ne sont exercées par l'EPCI issu de la fusion sur l'ensemble de son périmètre qu'à défaut d'une délibération de son organe délibérant prise dans un délai de trois mois à compter de la fusion et décidant la restitution de ces compétences aux communes.

Doit-on considérer que l'EPCI issu d'une fusion menée sur le fondement de la loi du 16 décembre 2010 dispose de cette même faculté de rendre certaines compétences optionnelles et supplémentaires aux communes membres, dans un délai de trois mois?
Par souci de souplesse, une telle interprétation est souhaitable. Mais sera-t-elle partagée par tous? Devant une telle contradiction, convaincra-t-on que les dispositions applicables par renvoi doivent primer sur les dispositions expresses et spéciales du texte qui procède à ce renvoi?

Le périmètre

Le III de l'article L5211-41-3 recèle une seconde contradiction avec la disposition spéciale inscrite dans la loi du 16 décembre 2010, en disposant que "jusqu'à cette délibération ou, au plus tard, jusqu'à l'expiration du délai précité, le nouvel établissement public exerce, dans les anciens périmètres correspondant à chacun des établissements publics de coopération intercommunale ayant fusionné, les compétences transférées à titre optionnel ou supplémentaire par les communes à chacun de ces établissements publics".

Dans ces conditions, même à admettre que le nouvel EPCI issu de la fusion dispose de la faculté de rendre, sous trois mois, certaines compétences à ses communes membres, se pose la question de savoir si, entre le 1er janvier (date de la fusion) et la date de la délibération rendant les compétences, il doit exercer ces compétences sur l'ensemble de son territoire (article 60 de la loi de 2010) ou seulement sur le territoire des anciens EPCI qui les détenaient (article L5211-41-3 du CGCT). La question recèle des implications financières non négligeables, les attributions de compensation dues par le nouvel EPCI à ses communes membres variant dans les deux scénarios.

Sur ce point qui n'appelle pas de divergences politiques, comme sur celui de la signature conjointe des arrêtés de périmètre par les différents préfets concernés, une correction du texte législatif par voie d'amendement à un projet de loi en discussion serait le meilleur moyen, sinon de faire disparaître, du moins de réduire le nombre des chausse-trappes que la loi du 16 décembre 2010 a semé tout au long des trois "actes" de la procédure. La comédie, déjà dramatique, ne doit pas tourner à la farce.