Qu'est-ce que la péréquation ? Définition et enjeux financiers

La loi de finances pour 2011 prévoit une augmentation des dotations de péréquation verticale.

• La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS) progresse de 77 millions d'euros.
• Les crédits de la dotation de développement urbain (DDU) sont fixés à 50 millions d'euros, comme en 2010.
• L'augmentation de la dotation de solidarité rurale (DSR) s'établit à 50 millions d'euros, avec la création d'une troisième fraction allouée aux communes de moins de 10.000 habitants les plus en difficulté.

Le législateur a prévu des mécanismes de péréquation horizontale entre les régions sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et entre les départements (CVAE et droits de mutation à titre onéreux, DMTO). En 2011, pour les seuls DMTO, la péréquation conduira 26 départements à alimenter un fonds de 440 millions d'euros dont bénéficieront 71 conseils généraux.

Parallèlement, à compter de 2012, un Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales sera alimenté progressivement par un écrêtement sur les communes et EPCI. L'objectif de ressources du fonds de péréquation en 2015 est fixé à 2% des recettes fiscales des communes et des EPCI.

Plusieurs groupes de travail feront des propositions relatives aux modalités d'entrée en vigueur de ce nouveau mécanisme de solidarité financière au sein du bloc local. L'Etat devrait faire les siennes en septembre 2011.

1 - Définir correctement le mot "péréquation"

Péréquer, c'est chercher à compenser, en tout ou en partie, des inégalités de situation.
On parle, par exemple, de péréquation tarifaire lorsque l'on cherche à procurer aux usagers-clients les mêmes conditions financières d'accès à un service dont le coût est à l'origine hétérogène d'un territoire à l'autre.

Une telle situation peut être rencontrée dans le domaine de l'internet à haut débit où le coût d'accès est, avant péréquation, bien moins élevé en zone urbaine qu'en zone rurale.
Le système dit de "continuité territoriale" qui s'applique pour les voyages vers la Corse ou d'autres îles consiste à subventionner les transports par avion ou par bateau, pour que leur coût se rapproche d'un transport terrestre en équivalent kilomètres.

Dans le monde des collectivités locales, on parle de péréquation pour qualifier un objectif de correction ou plus exactement d'infléchissement des inégalités de richesse et/ou de charges.

2 - Apprécier les indicateurs de richesse d'une collectivité

Il faut distinguer entre la richesse du territoire (en gros, les bases fiscales) et la richesse de la population. Il y a des villes disposant d'importantes zones d'activités économiques et dont la population est pauvre, telles que Les Ulis dans l'Essonne, et, à l'inverse, des villes à faibles bases économiques avec une population résidente plus aisée, dans certains territoires du Val-d'Oise par exemple.

L'indicateur habituel utilisé pour mesurer la richesse du territoire est le POTENTIEL FISCAL. Celui-ci correspond à ce que produiraient les bases fiscales si la collectivité appliquait les taux moyens nationaux.

Depuis 2006, on utilise également comme indicateur de richesse le POTENTIEL FINANCIER, qui ajoute au potentiel fiscal le produit des dotations de l'Etat (DGF, DGD, etc.) en dehors des dotations dites péréquatrices. Et ce, de manière, précisément, à ne pas fausser les calculs.

3 - Mesurer les contraintes du territoire en fonction des indicateurs de charges

Ces contraintes sont prises en compte indirectement par des indicateurs de charges qui traduisent les efforts que doit consentir la collectivité dans la mise en œuvre de ses politiques publiques.

Pour les communes, les principaux indicateurs de charge sont notamment :

• le revenu par habitant,
• le pourcentage de logements sociaux,
• le taux de bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement (APL),
• l'existence de zones franches urbaines (ZFU) ou de zones urbaines sensibles (ZUS),
• le nombre d'élèves scolarisé, etc.

Pour les départements, on recense, entre autres indicateurs, le nombre de bénéficiaires sociaux et le kilométrage de voirie.

Pour les régions, sont retenus les effectifs des lycées et de la formation professionnelle, ainsi que  la superficie.

Pour toutes les catégories de collectivités, on prend toujours en compte la population.

4 - Prendre en compte la péréquation verticale

La péréquation verticale émane de l'Etat. La péréquation horizontale consiste à prélever des ressources, généralement fiscales, sur des collectivités riches pour alimenter des collectivités pauvres.

Les dispositifs de péréquation verticale sont historiquement alimentés par la dotation globale de fonctionnement .
> Pour les communes :
- dotation de solidarité urbaine (DSU) dont bénéficient les trois quarts des villes de plus de 10.000 habitants,
- dotation de développement urbain (DDU) qui privilégie l'appartenance à une ZUS,
- dotation de solidarité rurale (DSR) pour les communes de moins de 10.000 habitants
- dotation nationale de péréquation.

> Pour les départements:
- dotation de fonctionnement minimale (DFM),
- dotation de péréquation urbaine (DPU).

> Pour les régions:
- dotation de péréquation régionale (DPR).

L'ensemble des dispositifs précédents représentait 4,2 milliards d'euros en 2010.
On peut également rattacher à cette famille de concours la dotation d'intercommunalité servie aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes, dans la mesure où elle est partiellement péréquatrice, puisqu'elle dépend, entre autres, du potentiel fiscal.

5 - Mesurer les enjeux de la péréquation horizontale

L'article 125 de la loi de finances pour 2011 prévoit qu'en 2012 un Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales sera alimenté progressivement par un écrêtement sur les communes et EPCI.

Jusqu'en 2010, il existait un seul véritable dispositif organisé de péréquation horizontale : le fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), pesant 0,2Md€.

Mais pouvaient également être qualifiés de partiellement péréquateurs les deux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP: 0,9Md€) et de taxe additionnelle aux droits de mutation (FDPTADM: 0,7 M€).

Pour le FDPTP, seule la part versée aux communes dites défavorisées (sur critère de potentiel fiscal) peut véritablement être qualifiée de péréquatrice.

Les mécanismes de péréquation horizontale reposeront sur le produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE, pour les régions), le produit de CVAE et celui des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour les conseils généraux.

La dotation de solidarité communautaire (DSC)

Au-delà de ces dispositifs organisés par voie législative, la plus grande partie des communautés à taxe professionnelle unique ont mis en place, au fil des années, une dotation de solidarité communautaire (DSC), obligatoire pour les communautés urbaines et facultative pour les autres EPCI.

La DSC, lorsqu'elle existe, obéit majoritairement à des critères péréquateurs puisqu'on doit obligatoirement y trouver pour les communautés urbaines les deux critères du revenu par habitant et du potentiel fiscal et pour les autres EPCI les critères de population et de potentiel fiscal (ou financier).

L'objectif de ressources du Fonds national de péréquation en 2015 est fixé à 2% des recettes fiscales des communes et des EPCI. Soit environ 900 millions d'euros (lire le point n°10).

6 - Distinguer la péréquation sur stock et la péréquation sur flux

Cette question est pendante depuis l'été 2009 et elle est liée à une évolution tendancielle supplantant les anciens systèmes de péréquation verticale par un renforcement des dispositifs de péréquation horizontale, et qui est logiquement liée au gel de la DGF sur la période 2011-2013. Il s'agit de savoir si l'on prélève des ressources directement sur le produit fiscal (par exemple, la CVAE ou les droits de mutation) qui est un stock, ou bien au contraire sur l'accroissement d'une année sur l'autre de ce produit fiscal, qui est alors un flux.

Dans le premier cas, la péréquation initiale est évidemment plus forte, alors que dans le second cas, elle ne se met en œuvre que très progressivement. Mais elle peut en revanche viser des objectifs très ambitieux lorsqu'il s'agit, année après année, d'une péréquation sur flux cumulés.

7 -Identifier les modalités de péréquation horizontale des régions et des départements

Différents débats contemporains peuvent permettre d'illustrer la différence entre péréquation sur stock et péréquation sur flux.

Lors des débats sur la loi de finances 2010 et 2011, le mécanisme de territorialisation de la CVAE des départements et des régions a donné lieu à de nombreux allers et retours entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

A l'automne 2009, ce dernier a proposé une territorialisation sur la base de critères de charges ce qui revenait à procéder à une péréquation sur stock. En commission mixte paritaire (CMP), l'Assemblée nationale a imposé le retour à une territorialisation de la CVAE sur les effectifs des établissements. In fine le gouvernement a désavoué la CMP en arrêtant une péréquation sur 25% des stocks.
Et en loi de finance 2011, le système voté l'année précédente, a été à nouveau modifié, avant même d'avoir pu être appliqué: la péréquation sur 25% du stock a été abandonnée au profit d'une péréquation sur flux qui ne pourra être mise en place qu'à partir de 2012, au lieu de 2011 dans l'hypothèse d'une péréquation sur stock.

S'agissant de la péréquation des droits de mutation des départements, un système hybride a été construit, avec deux tranches de prélèvement, une sur stock et l'autre sur flux, chacun des deux étant assorti de mécanismes atténuateurs plafonnant pour un département donné le prélèvement à 5% de l'assiette, et ce de manière à éviter un dispositif confiscatoire.

8 - Identifier les bénéficiaires de la péréquation horizontale

Dans la plupart des mécanismes de péréquation verticale, l'un des plus parachevés étant celui de la DSU qui établit un "hit-parade" des quelque 900 villes françaises de plus de 10.000 habitants, on mêle des critères de richesse fiscale ou financière et, par ailleurs, des critères de charges.

Mais lorsqu'il s'agit de la péréquation horizontale d'une ressource donnée, les derniers dispositifs qui ont été élaborés en 2010 distinguent souvent entre:

• un critère d'admission au bénéfice de la redistribution des sommes péréquées et qui est généralement fondé sur le seul facteur du potentiel fiscal ou financier rapporté à la moyenne de la catégorie;
• un mode de répartition du montant péréqué sur la base cette fois de critères de charges mais qui n'est amené à jouer qu'au bénéfice des collectivités qui ont par définition été considérées comme admissibles, au regard du premier critère de richesse.

Avec un tel système, deux départements comme la Seine-Saint-Denis et les Hauts-de-Seine dont les bases fiscales sont supérieures à la moyenne nationale sont exclus l'un et l'autre du bénéfice de la péréquation , et ce compte tenu du fait que les critères de charges, éminemment plus fortes pour le 93 que pour le 92, ne sont pas pris en compte pour la détermination du seuil d'admissibilité.

9 - Apprécier l'impact de la réforme fiscale sur la péréquation

Jusqu'à présent, le potentiel fiscal et, à un moindre degré, le potentiel financier reflétaient de manière prépondérante l'importance des bases fiscales du territoire.

Or, depuis 2011, les régions ne disposent plus à proprement parler de bases fiscales puisque n'ayant plus aucun moyen d'action sur la fiscalité directe, c'est en quelque sorte l'ancien produit fiscal (base fois taux) qui est devenu la «base fiscale» de référence à partir de laquelle se calcule le nouveau potentiel fiscal.

Or, comme les régions les plus riches avaient les taux d'imposition les plus bas, cette multiplication a pour effet de «tirer vers le bas» leur potentiel fiscal.

La région Ile-de-France qui, en 2010, était de loin la plus riche de toutes les régions, régresse ainsi en 22e position sur 26 dans le classement 2012, en appliquant tout simplement les formules votées en loi de finance 2011. Si ces formules ne sont pas modifiées avant la fin de cette année, l'Ile-de-France sera bénéficiaire de la péréquation, tandis que le Limousin et la Guyane se retrouveront contributeurs...

Pour les départements, les variations entre 2010 et 2012 sont moins accentuées mais bien réelles, le département de Paris apparaissant beaucoup moins riche qu'auparavant dans la mesure où il disposait de taux fiscaux bas, voire inexistants, sur certains des impôts qui lui ont été retirés.

Pour les communautés à fiscalité professionnelle unique (FPU), l'agrégation dès 2011 du potentiel fiscal des 3 taxes des communes membres va conduire là aussi à un bouleversement des hiérarchies en rendant plus riches les territoires disposant de bases foncières élevées, telles que par exemple les communautés du littoral atlantique ou méditerranéen.

10 - Bien appréhender la future péréquation du bloc communal

Au 1er septembre 2011, le gouvernement remettra au Parlement un projet dont on ne connaîtà l'heure de la publication de cette fiche que le cahier des charges très ambitieux.

Il s'agit, en régime de croisière, de redistribuer 2% de la richesse fiscale (0,9 milliard d'euros), avec une montée en puissance régulière entre 2012 et 2015. Même si les modalités précises  ne sont pas encore connues, il est clair que cette péréquation ne sera pas neutre sur les prospectives financières des contributeurs comme des bénéficiaires.

Il est prévu de faire contribuer les communes et les communautés dont la richesse sera supérieure de 50% à la moyenne. Mais compte tenu des objectifs ambitieux de redistribution affichés, tout laisse à penser que le législateur ne pourra pas s'en tenir à ce seuil élevé : les collectivités qui ne se situent qu'à 15 ou 20% au-dessus de la moyenne doivent se préparer à être également mises à contribution.

L'Association des maires de France (AMF) a créé en février 2011 un "comité stratégique" associant l'AMGVF, la FMVM, l'APVF, l'AMRF, l'ACUF et l'AdCF.
Il élaborera des propositions sur les modalités d'entrée en vigueur du mécanisme de solidarité financière au sein du bloc communal prévu par l'article 125 de la loi de finances pour 2011.

A savoir

• Inégalités : le coefficient de Gini

Pour un indicateur donné, il y a une mesure mathématique du niveau des inégalités : le coefficient de Gini. Pour le calculer, on range les données par valeurs décroissantes de revenu, de patrimoine ou... de potentiel fiscal.

Dans le rapport Durieux, publié en juin 2010, sur les premières conséquences de la réforme fiscale, les coefficients de Gini de la richesse globale des collectivités avaient été évalués avant la réforme fiscale à respectivement 13,3% pour les régions, 14,2% pour les départements et 21,3% pour le bloc communal.

A partir de là, l'impact de la suppression de la taxe professionnelle sur les coefficients de Gini avait été chiffré, de même que celui de différents mécanismes de péréquation envisagés.

• Péréquation verticale et péréquation horizontale

Péréquation verticale - En 2011, la loi de finances prévoit un accroissement de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS) de 77 millions d'euros (+6,20% par rapport à 2010). Les crédits de la dotation de développement urbain (DDU) s'élèvent à 50 millions d'euros et seront répartis aux communes éligibles à la DSUCS en 2010 et qui figurent parmi les cent premières d'un classement établi en fonction de différents critères (population en zone prioritaire, revenu fiscal moyen des habitants, potentiel financier). L'augmentation de la dotation de solidarité rurale (DSR) est de 50 millions d'euros (+6,20 %).

Péréquation horizontale des communes et EPCI - L'article 125 de la loi de finances pour 2011 prévoit qu'en 2012, un Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales sera alimenté progressivement par un écrêtement sur les communes et EPCI dont le potentiel financier par habitant est supérieur à une fois et demie le potentiel financier par habitant moyen respectivement de l'ensemble de l'ensemble des communes et de l'ensemble des EPCI.

L'objectif de ressources du fonds de péréquation en 2015 est fixé à 2% des recettes fiscales des communes et des EPCI. Soit environ 900 millions d'euros. En 2012, 2013 et 2014, les recettes du fonds représentent respectivement 0,5%, 1% et 1,5% des recettes fiscales.