Pierre Mauroy, en 2002 : « La loi du 2 mars 1982 a libéré les énergies dans une France sous tutelle »

Genèse. Mûries dans les années 70, dans la foulée de mai 1968, les idées de décentralisation figuraient parmi les 110 propositions du candidat François Mitterrand. Numéro 2 du parti socialiste, entre 1979 et 1981, Pierre Mauroy se souvient des débats et affrontements entre départementalistes et régionalistes.
Première loi. Pierre Mauroy , alors Premier ministre, a préparé la loi du 2 mars 1982 avec Gaston Defferre, ministre de l’Intérieur et de la décentralisation. « C’est la première loi que j’ai défendue devant l’Assemblée nationale », souligne-t-il. L’objectif était ambitieux : « Libérer une France sous tutelle. [...] nous rendions la liberté aux citoyens et il fallait le faire rapidement ».
Avenir. Vingt ans plus tard, la décentralisation le passionne toujours autant. En octobre 2000, la commission qu’il présidait a rendu un rapport au Premier ministre visant à « refonder l’action publique locale ». Aujourd’hui, Pierre Mauroy plaide pour une nouvelle loi confortant l’intercommunalité et instaurant l’élection au suffrage universel direct des élus communautaires. Pour les régions, il souhaite de nouvelles compétences, plus de moyens et d’autorité, afin de « passer à la vitesse supérieure ».

Il n’était plus possible aux élus de vivre sous la houlette des préfets. Il fallait les émanciper”

La Gazette : Vous étiez Premier ministre en 1982, pouvez-vous nous rappeler le contexte dans lequel votre gouvernement a élaboré la loi du 2 mars 1982 ?

C’est la première loi que j’ai défendue devant l’Assemblée nationale. Le dossier de la décentralisation a été préparé par le parti socialiste et par François Mitterrand. En tant que numéro 2 du parti, j’ai animé, de 1979 à 1981, une commission dite « de la décentralisation » qui a mis au point les grandes lignes des lois de décentralisation à venir. L’opposition entre départementalistes et régionalistes existait déjà. Le parti socialiste a été, pendant des années, porteur du jacobinisme issu de la révolution de 1789 et qui a été l’un des symboles constituant la République. Mai 1968 a fait émerger le concept d’autogestion qui a imprégné le PS, mais aussi le PCF. Les chrétiens et le monde syndical, notamment la CFDT, nous ont rejoints, porteurs de l’idée du « vécu », c’est-à-dire du « territoire », à partir duquel le projet décentralisateur a fait son chemin. J’ai, moi-même, connu cette évolution. Après m’être situé dans la tradition jacobine, j’ai progressivement découvert le terrain, la commune. De plus, ayant été le premier président de la région Nord-Pas-de-Calais, j’étais favorable à la montée en puissance des régions. Toutes ces idées se sont mêlées. La France était restée abusivement étatiste. Le préfet pouvait remettre en cause les décisions d’un conseil municipal. Il en allait de même pour les départements. Or, il n’était plus possible aux élus de vivre sous la houlette des préfets. Il fallait les émanciper.

La décentralisation fut-elle un thème important de la campagne présidentielle de 1981 ?

Bien sûr. Mais, avant la victoire, nous devions apaiser certaines craintes. Un clivage existait entre une France des départements, rurale et traditionaliste, et les nouveaux venus au socialisme dans les années 70, promouvant des idées décentralisatrices, qui ont progressé et alimenté une culture socialiste qui ne pouvait jusqu’alors se concevoir autrement que jacobine. Même s’il n’était pas question d’opter pour un Etat fédéral, il s’agissait d’accorder une large part à la décentralisation. Notre victoire aux municipales de 1977 a également donné des ailes à ces idées. Ce corpus d’idées neuves ainsi constitué a été intégré à notre programme et aux cent dix propositions du candidat François Mitterrand.

Cette évolution explique-t-elle la volonté politique très forte de faire voter en priorité une loi sur la décentralisation ?

Absolument. C’est dans ce contexte de bouillonnement que, nommé Premier ministre, j’ai pris en main le dossier, avec Gaston Defferre, ministre de l’Intérieur « et » de la Décentralisation. J’avais convaincu le président de la République que cela devait être un texte fort, qui devait libérer une France sous tutelle. François Mitterrand, lui-même, a eu cette phrase, reprise en slogan : « Ce pouvoir qu’on vous a confisqué, nous voulons vous le rendre, citoyens et citoyennes. » La décentralisation était donc lourde de signification : nous rendions la liberté aux citoyens et il fallait le faire rapidement.

Assez curieusement, c’est comme ministre de la France d’outre-mer que Gaston Defferre avait compris ce sentiment de liberté et d’autonomie”

Quel souvenir conservez-vous de Gaston Defferre ?

Il y avait, à l’époque, les adeptes de la décentralisation – dont je faisais partie – et les anciens jacobins, heureux de l’avoir été, comme François Mitterrand, mais convertis à la décentralisation. Gaston Defferre était maire de Marseille mais, assez curieusement, c’est comme ministre de la France d’outre-mer qu’il avait compris ce sentiment de liberté et d’autonomie. Cela lui avait fait pressentir la nécessité de la décolonisation et l’avait acquis à la décentralisation. Alors que François Mitterrand et moi pensions lui confier un poste stratégique pour la nouvelle majorité – la présidence de l’Assemblée nationale –, il a considéré que nous voulions le mettre « en cage » ! Il voulait être ministre de l’Intérieur « et » de la Décentralisation. Or, le ministère de l’Intérieur était un bastion du centralisme. Autant dire que sa nomination a provoqué une sacrée secousse place Beauvau ! Sur le plan politique, Gaston Defferre a apporté son expérience précieuse dans la bataille parlementaire sur la loi du 2 mars 1982. Il était, en effet, le seul, avec François Mitterrand et Alain Savary, à avoir déjà occupé des fonctions ministérielles. Gaston Defferre avait, en outre, une bonne expérience communale. Il a su faire preuve de cette pugnacité essentielle pour affronter la rudesse des débats avec l’opposition. Il ne s’est jamais découragé. Je garde de cette période un souvenir exceptionnel, car il y avait un élan, et nous avions l’impression de transformer le pays. Nous menions des batailles rudes mais joyeuses. Gaston Defferre était très heureux.

Quelles étaient alors les oppositions au texte ?

La victoire du 10 mai 1981 a été suivie d’un état de grâce qui nous procurait un sentiment de satisfaction sereine. La droite, au contraire, était habitée d’une espèce de colère rentrée. Si une partie deviendra sensible à ces évolutions, à l’époque, le cœur de la droite s’est engagé dans une opposition pratiquement systématique à l’Assemblée nationale et plus encore au Sénat. Des centaines et des centaines d’amendements au projet de loi ont été déposées. Ce harcèlement, cet affrontement violent sur le premier texte signifiaient, en fait, un refus global de la gauche au pouvoir.

Y a-t-il eu, cependant, un débat de fond sur le texte ?

Honnêtement, il s’agissait d’une opposition frontale, rythmée par des heures et des heures de débats. Pourtant, malgré ce clivage droite-gauche avec les jacobins contre les décentralisateurs, nous avons réussi à avancer.

Avez-vous des regrets concernant des dispositions que vous n’avez pas pu faire adopter ?

Les lois de 1982 ont été respectées par tous les gouvernements successifs, preuve qu’elles étaient bonnes. Mes regrets sont venus bien plus tard. Alors qu’un certain engouement se manifestait pour cette jeune collectivité qu’est la région, le mode de scrutin qu’on avait adopté était inadapté. J’ai perçu tout de suite le non-sens consistant à obliger les électeurs à voter dans un cadre départemental pour élire des représentants de la région. Je n’ai pas pu convaincre François Mitterrand de la nécessité de modifier le mode de scrutin. Cela n’a pas permis de faire émerger une nouvelle classe de dirigeants régionaux. Les appareils départementaux ont régenté l’élection des élus régionaux. Les régions n’ont pas pu prendre leur envol. Fort heureusement, la modification récente du mode de scrutin va leur permettre, j’espère, de rattraper le temps perdu.

Les lois de décentralisation ont été freinées par cet atavisme français qu’est l’attachement au village”

Et concernant l’intercommunalité ?

Je considère aussi comme un échec de ne pas avoir pu surmonter l’obstacle des 36 000 communes. En 1981, la France était le pays qui comptait autant de communes que l’ensemble des pays européens. La logique des pays voisins, notamment l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, était la suivante : pour être viable, combien d’habitants une commune doit-elle regrouper ? Cette logique ne « fonctionnait » pas en France. La France est un vieux pays terrien, où les maires sont très attachés à leur fonction. La pire des choses était de leur dire qu’il fallait partager le pouvoir. François Mitterrand et moi-même avons alors décidé de privilégier les expérimentations. En permettant d’abord aux communes de s’associer. Nous avons fait une loi qui a échoué car plus les communes étaient petites, moins elles voulaient s’associer ! Par la suite, la loi Joxe a privilégié les regroupements. Pierre Joxe a fait le tour de la France pour inciter à la création de communautés urbaines. Il est revenu bredouille. Les lois de décentralisation ont donc été freinées par cet atavisme français qu’est l’attachement au village. Ce n’est qu’avec le gouvernement de Lionel Jospin et la loi Chevènement sur l’intercommunalité que les esprits ont évolué. Les communes avaient commencé à réaliser qu’elles ne pouvaient plus agir seules.

La loi du 2 mars 1982 a-t-elle été un tournant décisif pour la décentralisation ?

Elle a sonné la fin d’une époque. Nous avons libéré les énergies dans une France sous tutelle dans laquelle les élus s’autoparalysaient. Une nouvelle génération d’élus est apparue, qui a pris en main la gestion locale sur le plan économique, social et culturel. Ceci a abouti à une formidable métamorphose des villes depuis vingt ans, sous l’impulsion de maires dynamiques, qu’ils soient de droite ou de gauche. Les citoyens ont vu les effets de la décentralisation et sont devenus décentralisateurs. Je l’ai ressenti, vingt ans plus tard, au sein de la Commission sur l’avenir de la décentralisation, que j’ai présidée, en 2000 : au-delà des divergences sur les propositions, tous ses membres voulaient aller plus loin dans la décentralisation.

De nombreux textes sur la décentralisation ont suivi depuis la loi du 2 mars 1982. Ce mouvement a-t-il correspondu à votre conception ?

L’esprit des lois de décentralisation de 1982-1983 était très fort. Les gouvernements successifs ne l’ont jamais remis en cause. Ils l’ont même un peu amélioré, mais le mouvement s’est progressivement ralenti. Et, dès lors qu’on relâche la pression, la tendance à la recentralisation resurgit. C’est presque un principe de physique qui joue en politique. A telle enseigne qu’il est apparu nécessaire de relancer la décentralisation, de passer à l’acte II, sous l’impulsion de Lionel Jospin.

Vous vous êtes prononcé, récemment, en faveur de l’élaboration d’une nouvelle loi sur la décentralisation. Pourquoi ?

Jusqu’à présent, il nous manquait une base solide pour surmonter le handicap des 36 000 communes. La loi sur l’intercommunalité nous la fournit désormais. Nous avons fait « descendre » la décentralisation en arrachant le pouvoir à l’Etat et en donnant des compétences aux collectivités territoriales. Mais pour être complète, la décentralisation doit également monter de la base. Il faudra une nouvelle loi pour conforter ce mouvement, de sorte qu’au terme du mandat municipal actuel, en 2007, la France compte vingt communautés urbaines de plus de 500 000 habitants, 140 communautés d’agglomération de 50 000 à 500 000 habitants et 2 500 communautés de communes. Nous disposerons alors d’une architecture cohérente et non plus de 36 000 communes dont 24 000 ont moins de 500 habitants. Vous ne pouvez pas bâtir une maison si vous n’avez pas de fondations. Les fondations de la décentralisation sont les groupements intercommunaux qu’il faut encore encourager. Une ville est une grande entreprise qui doit apporter une plus-value à la nation. Si une commune est trop petite, et coûte de l’argent car il faut l’aider, elle doit alors se regrouper avec d’autres, de façon à apporter une plus-value générale. Les autres pays européens le font. La France doit le faire aussi.

Je suis contre un mode scrutin supracommunautaire qui créerait des élus d’une autre nature que les élus municipaux. Les élus intercommunaux doivent être issus des listes municipales”

Le développement de l’intercommunalité pose à terme le problème du mode d’élection de ses représentants. Comment le résoudre ?

Il faut gérer le succès de l’intercommunalité. Si l’on est démocrate, on ne peut pas laisser des présidents d’EPCI gérer des budgets importants sans que leurs membres soient élus au suffrage universel direct. J’ai été maire de Lille. Mon budget s’élevait à 1,7 milliard de francs. Aujourd’hui, je suis président de la communauté urbaine de Lille-Métropole, dont le budget est de 10 milliards de francs. Mais la question n’est pas encore mûre. Il ne faut pas commettre d’erreur. N’ouvrons pas la perspective d’un mode de scrutin qui serait extérieur aux communes. Je suis contre un mode scrutin supracommunautaire qui créerait des élus d’une autre nature que les élus municipaux. Les élus intercommunaux doivent être issus des listes municipales.

L’avenir serait donc aux groupements intercommunaux, aux départements et aux régions. Que resterait-il comme compétences aux communes ?

La commune a tout ce que n’ont pas les autres collectivités. La loi ne le dit pas expressément, mais c’est la règle. Les communes disposent de compétences si étendues qu’elles n’en demandent pas davantage. Le vrai problème est celui de l’articulation avec l’intercommunalité, qui peut les soulager. Je pars du principe que, désormais, le mouvement communal a deux têtes : les communes, et l’intercommunalité qui en procède. A la communauté urbaine de Lille Métropole, on compte 87 communes, parmi lesquelles les trois grandes villes de la région – Lille, Roubaix et Tourcoing – et 45 petits villages qui ont tous accepté de déléguer des compétences nouvelles à la communauté. Le maire d’une petite commune, membre du conseil communautaire, a la satisfaction de participer à toutes les commissions de la grande ville-centre. Il appartient à Lille et à son essor. Il délègue des compétences, mais il les administre aussi, et il en est bénéficiaire. Les maires comprennent l’intérêt de la taxe professionnelle d’agglomération (TPA), qui est un impôt de croissance, de répartition et de redistribution de la richesse aux communes membres, via la dotation de solidarité. C’est une véritable péréquation.

Que faut-il confier aux départements et aux régions ?

C’est le vrai problème. Si on veut une France plus solidaire, il faut clarifier les compétences et aller plus loin que ne le fait la loi relative à la démocratie de proximité. Pour la Corse, le gouvernement a transféré de nombreuses compétences à la région. Il faut en faire autant pour les autres régions. Mais il faut également redéfinir la place de la région et lui permettre de disposer de plus d’autorité et de moyens, afin de passer à la vitesse supérieure. Aujourd’hui, le gouvernement leur a confié les transports ferroviaires régionaux, sans leur en avoir donné encore tous les moyens ! Quant au département, il doit, à court terme, évoluer, devenir un « conseil départemental » et se positionner comme un intercesseur des intercommunalités.

Les nouveaux transferts de compétences aux régions, prévus par la loi relative à la démocratie de proximité, sont-ils suffisants ?

Non. La loi n’a pas pu aller au bout de la démarche, en raison de la fin rapprochée de la session parlementaire pour cause d’élections présidentielle et législatives. Or, si nous avions pu disposer de plus de temps pour en débattre, nous serions revenus au texte de l’Assemblée nationale, qui était beaucoup plus satisfaisant. Le Sénat a raboté le texte. Il faudra remettre l’ouvrage sur le métier. La loi prévoit, certes, des transferts de compétences renforcés aux régions, sur le plan économique et environnemental, et en matière d’infrastructures, de formation professionnelle et de culture. Mais il faut aller plus loin dans les domaines du logement, de l’enseignement supérieur et de la recherche, des équipements sanitaires et du tourisme. Il faut également développer l’interrégionalité.

Dans les moments de conjoncture économique difficile, les élus locaux se montrent raisonnables et les impôts locaux n’augmentent pas plus que les impôts de l’Etat”

Beaucoup d’acteurs locaux estiment que la libre administration des collectivités est aujourd’hui remise en cause, car ces dernières ne bénéficient pas d’une véritable autonomie financière ni de ressources suffisantes. Quelle réforme des finances locales préconisez-vous ?

Ceux qui n’ont pas l’expérience du terrain suggèrent la suppression des impôts locaux et leur remplacement par des dotations de l’Etat aux collectivités locales. Ainsi, en cas de problème budgétaire, on peut jouer sur le montant de ces concours. Je ne partage pas ce point de vue. Un élu vote l’impôt. Sinon, c’est lui retirer sa liberté. Dans les moments de conjoncture économique difficile, les élus locaux se montrent raisonnables et les impôts locaux n’augmentent pas plus que les impôts de l’Etat. En fait, pour que les collectivités territoriales disposent des moyens financiers nécessaires à la réalisation de leurs ambitions, une réforme des finances locales s’impose. Elle doit s’articuler autour de trois principes : affirmer l’autonomie fiscale des collectivités territoriales, s’orienter vers une spécialisation de l’impôt local, poursuivre la globalisation des dotations de l’Etat et orienter ces dotations au profit d’une péréquation ambitieuse. Cette démarche conditionne la réussite de l’ensemble.

Ne faut-il pas rénover les impôts locaux ?

Il faut, en tout cas, arrêter le bricolage général en matière fiscale. Il serait juste que les collectivités bénéficient d’une fraction de certains impôts nationaux, comme la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) ou la contribution sociale généralisée (CSG). C’est à l’Etat de procéder à une nouvelle répartition des ces grands flux de ressources. Il serait également utile de moderniser certains impôts locaux, comme la taxe d’habitation. En attendant la grande réforme des finances locales à venir, la Commission pour l’avenir de la décentralisation a fait des propositions que semblait partager l’Association des maires de France : la taxe professionnelle aux régions, la taxe foncière aux départements, la taxe d’habitation aux communes (à condition d’être assise sur la superficie du logement et sur une part du revenu de ses habitants) et la taxe professionnelle d’agglomération aux intercommunalités. Ensuite, il revient aux conseils des collectivités territoriales d’en voter les taux. Une réforme des finances locales a été annoncée par le gouvernement. Elle sera l’un des dossiers prioritaires du prochain gouvernement.

La réforme de l’Etat constitue le pendant de la décentralisation. Quel jugement portez-vous sur cette réforme depuis 1982 ?

L’adoption des lois de décentralisation en 1982-1983 a été accompagnée de nombreux transferts de l’Etat aux collectivités territoriales. Elle a donné un pouvoir très important aux élus pour contrebalancer l’influence décisive dont dispose l’Etat par l’intermédiaire de ses préfets. Pour rendre effective une réforme de la décentralisation, il est essentiel d’engager, dans le même temps, une réforme de l’Etat, qui doit être fondée sur un grand mouvement de déconcentration. C’est ce qui a été lancé en 1981 et qu’il faut poursuivre aujourd’hui. L’Etat doit rattraper et accompagner le mouvement de décentralisation.