Le point sur la communication des documents administratifs en 2013

Fiche juridique établie par Anne Josso, secrétaire générale de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)

Répondre à des demandes de plus en plus nombreuses pose à l’administration, au-delà des questions juridiques, des difficultés d’ordre pratique. Une meilleure connaissance des obligations en matière d’accès peut aider à mettre en place des procédures pour traiter ces demandes et réduire les motifs d’insatisfaction et litiges potentiels avec les demandeurs.

La commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a été créée en 1978 pour veiller à la bonne application de ce droit. Cette autorité administrative indépendante, saisie en cas de litige, rend des avis sur le caractère communicable des documents demandés. Ces dix dernières années, sur environ 5 000 saisines annuelles, presque les trois quarts aboutissent à un règlement du litige entre l’administration et le demandeur.

1. Des exigences limitées

Aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit d’obligation pour le demandeur de formuler sa demande par écrit. L’administration ne peut donc pas le contraindre à se plier aux formalités qu’elle mettrait en place. Ainsi une demande orale ou un courriel envoyé à une adresse électronique valide — par exemple, celle indiquée sur le site de la collectivité — est recevable.

De même, la loi ne prévoit pas que le demandeur justifie d’un intérêt pour agir, qu’il motive sa demande ou qu’il fasse état d’une qualité particulière. Cette condition peut toutefois être exigée (production d’une pièce d’identité ou d’un mandat) pour les documents dont l’accès est limité aux personnes intéressées.

A noter - La demande doit en revanche être suffisamment précise pour que l’administration puisse identifier les documents dont la communication est sollicitée. Le demandeur peut être invité à préciser les documents et le mode de communication souhaité, ce qui est préférable à une absence de réponse de l’administration.

La loi du 17 juillet 1978 crée une obligation de communication de documents existants. Aussi les demandes de renseignements, celles qui nécessitent d’élaborer un nouveau document ou qui visent la communication systématique de documents n’entrent pas dans le champ de la loi, de même que la restitution d’un document ou la délivrance d’une copie certifiée conforme.

2. La communication au choix du demandeur

Selon l’article 4 de la loi du 17 juillet 1978, le demandeur peut choisir entre trois modes d’accès :

1. la consultation gratuite sur place,
2. la reproduction à ses frais
3. l’envoi par courrier électronique et sans frais.

Demande de simple consultation : l’administration peut définir des horaires d’accès ou organiser des rendez-vous entre ses services et les demandeurs. Les modalités de consultation sur place, notamment la présence d’un agent communal, relèvent des pouvoirs d’organisation de l’administration. Cette présence est souhaitable si elle permet une consultation des pièces administratives et archives de la commune dans de meilleures conditions de sécurité.

Reproduction : la prise de photographie par le demandeur à l’occasion de la consultation sur place des documents n’est ni prévue ni exclue par les textes. L’administration n’est donc pas tenue d’accepter. Elle doit apprécier selon les circonstances (état du document, absence d’autres moyens de reproduction).

Envoi électronique : dès lors que les documents demandés existent en version numérique, rien ne s’oppose à leur communication sur support numérique ou par courriel.

A noter - La liberté de choix du demandeur s’exerce dans la limite des possibilités techniques de l’administration, ainsi la loi n’impose pas la délivrance de copie sur un support ou dans un format différent de celui qui est utilisé par les services. De même, le mode de communication choisi ne doit pas nuire à la préservation et à la bonne conservation du document : dans certains cas la consultation est préférable à la copie ou au contraire la consultation risque d’endommager le document, comme dans le cas des registres paroissiaux.

3. Le délai de réponse

Lorsque la demande porte sur un nombre important de documents, l’administration est en droit de proposer une consultation sur place suivie de la délivrance de photocopies des éléments qui auront été sélectionnés à cette occasion. Ce peut être le cas des volumineux dossiers d’urbanisme (dossier de PLU) ou selon le rapport entre le volume des documents demandés et les moyens de l’administration concernée. De même, l’administration a la possibilité d’étaler dans le temps la communication afin qu’elle reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services, notamment dans le cas des petites communes.

La communication doit cependant intervenir dans le délai d’un mois après la réception de la demande. Passé ce délai, le silence gardé par l’administration vaut refus tacite de communication. Le demandeur peut alors saisir la CADA d’une demande d’avis et, si le litige persiste, il peut saisir le juge administratif deux mois après la saisine de cette commission.

A noter - Dans des cas exceptionnels, la CADA a admis récemment que la délivrance des documents peut s’étaler au-delà du délai d’un mois. Mais, dans tous les cas, il est recommandé d’informer le demandeur en cas de difficulté dans le traitement de sa demande.

4. La charge du coût de reproduction

Le décret d’application de la loi de 2005 donne dans son article 35 les principes de la tarification applicable. L’arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001 précise des montants maximums : 0,18 € la page en format A4 ; 1,83 € la disquette ; 2,75 € le cédérom. Il s’agit là de montants plafonds, les coûts marginaux des photocopies étant souvent très inférieurs.

L’administration peut recourir à un prestataire de services extérieur pour la réalisation de copies si elle ne dispose pas des moyens de reproduction adaptés, ce qui est fréquent pour les plans d’urbanisme par exemple. Il lui appartient de faire établir un devis auprès du prestataire et d’en aviser le demandeur.

Dans tous les cas, le demandeur doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé.

A noter - L’absence de régie de recettes permettant d’encaisser le paiement de ces frais ne peut pas être utilement invoquée pour faire obstacle à la délivrance de copies.

5. Des demandes abusives

La loi du 17 juillet 1978 prévoit expressément (art. 2) que « l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique ». La jurisprudence a reconnu abusives des demandes qui avaient manifestement pour objet de perturber le fonctionnement du service public. Les principaux critères retenus pour cette qualification sont :

• le nombre de demandes et le volume de documents demandé ;
• le caractère répétitif et systématique des demandes, notamment sur un même sujet ;
• la volonté de nuire à l’administration ou de la mettre, eu égard à son importance, dans l’impossibilité matérielle de traiter les demandes ;
• la possibilité qu’a ou qu’a eu le demandeur d’accéder au document dans un passé proche ;
• l’existence d’un contexte contentieux entre le demandeur et l’administration saisie ;
• le refus de l’intéressé de payer les frais qui lui ont été demandés à l’occasion de précédentes communications.

Le caractère abusif s’apprécie par demande, et non pas en considération du demandeur lui-même, de l’objectif qu’il poursuit ou de l’opportunité de communiquer ou non un document.

A noter - De manière générale, la CADA recommande de privilégier un aménagement des modalités de communication compatible avec le bon fonctionnement de l’administration, notamment par un échelonnement dans le temps et la recherche d’une solution négociée avec le demandeur, plutôt que d’opposer le caractère abusif de la demande. Motiver un refus de communication par le caractère abusif de la demande suppose de pouvoir justifier en quoi elle excède les obligations que le législateur a entendu mettre à la charge de l’administration.

6. Le cas de la diffusion publique des documents

La loi (art. 2) ne fait pas obligation à l’administration de communiquer les documents qui font l’objet d’une diffusion publique (édition, mise en ligne sur le site de la collectivité…). Précisons que l’affichage ou la diffusion dans la presse ne peuvent pas être regardés comme une diffusion publique laquelle se définit comme permettant effectivement aux citoyens d’accéder, à un coût modique, aux informations quel que soit leur lieu de résidence.

A noter - L’intérêt de la collectivité de mettre en ligne tous les documents librement communicables qu’elle détient est de ne pas avoir à répondre à des demandes ponctuelles de communication et donne une image positive de gestion transparente. Cela explique sans doute le développement de l’ouverture des données (ou open data) dans les grandes collectivités.

Tous les documents produits ou reçus par la collectivité sont, en principe, communicables sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978, mais il appartient à l’autorité de s’assurer avant toute communication que des informations ne sont pas protégées par les limitations prévues à l’article 6. Les précautions prises ne doivent pas excéder les limitations prévues et le refus de communication ne peut pas être justifié par le manque de moyens de la collectivité, pas plus que par des considérations d’opportunité, l’utilisation supposée qui sera faite des informations obtenues, un contexte conflictuel ou la simple existence d’un recours contre une décision du maire.

Article 4 de la loi du 17 juillet 1978 :

L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l’administration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique, soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction ».

L'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 énumère les seules limitations autorisées pour préserver des informations, notamment celles qui mettent en cause des intérêts généraux ou des secrets d’ordre privé que les autorités administratives peuvent détenir dans l’exercice de leurs missions.