Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'Etat, commente les cinq décisions rendues le 19 juillet 2011 par la haute juridiction administrative, qui consacrent la loi de 1905 "Constitution religieuse de la France". Selon lui, cette loi permet de résoudre, sur le terrain, la plupart des problèmes auxquels sont confrontés les élus pour la mise en oeuvre du principe de laïcité.
Les décisions rendues le 19 juillet 2011 sont-elles le fruit d'un hasard du calendrier?
J.-M. Sauvé. Les demandes qui ont abouti à ces décisions ont été enregistrées devant le Conseil d'Etat, puis instruites selon les procédures normales et dans les délais habituels. Elles ne concernaient pas toutes le même culte, ni le même type d'opérations. Elles posaient en revanche une question identique, qui a conduit le Conseil d'Etat à préciser l'interprétation de la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Eglises et de l'Etat. Cette question est celle de la conciliation entre les principes prévus par cette loi et les intérêts publics locaux. Par conséquent, ces affaires ont été inscrites ensemble, sans aucun tri ou sélection, au rôle de l'assemblée du contentieux du 1er juillet 2011 et jugées le 19 juillet.
Comment peut-on résumer la grille de lecture que donne le Conseil d'Etat de la loi de 1905 pour les collectivités?
J.-M. Sauvé. Le Conseil d'Etat ne remet nullement en cause le principe posé par l'article 2 de la loi de 1905 aux termes duquel "La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte". Mais cette loi, il faut le rappeler, est d'abord une loi de liberté et d'équilibre.
De fait, l'interdiction de principe de toute subvention au culte a toujours connu des exceptions:
la loi de 1905 autorise expressément les personnes publiques, par exemple, à engager les dépenses nécessaires pour l'entretien et la conservation des édifices du culte dont elles sont propriétaires ou à subventionner les associations cultuelles pour couvrir les dépenses de réparation des édifices affectés au culte.
Les décisions rendues par le Conseil d'Etat le 19 juillet 2011 s'inscrivent directement dans cette logique d'équilibre. Elles s'efforcent de concilier les principes de la loi de 1905 avec les exigences du libre exercice des cultes -prévu par l'article 1er de cette loi- et avec toutes les composantes de l'intérêt général.
Ces décisions reconnaissent aux collectivités publiques la possibilité de prendre des décisions ou de financer des projets en rapport avec des édifices ou des pratiques cultuels, uniquement si trois conditions sont respectées.
1 - L'intervention des collectivités doit répondre à un intérêt public local: le développement touristique, l'animation culturelle, la formation musicale ou la protection de l'hygiène et de la salubrité publiques par exemple.
2 - L'intervention des collectivités locales doit être en rapport avec cet intérêt public, ce qui exclut toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte. Par conséquent, tout concours financier d'une collectivité locale à un projet en relation avec un culte ou une pratique rituelle doit avoir une contrepartie utile pour la collectivité et doit s'inscrire dans l'exercice de l'une de ses compétences.
3 - L'intervention des collectivités territoriales doit respecter le principe de neutralité de la puissance publique et le principe d'égalité entre les cultes.
Le message du Conseil d'Etat est-il de dire qu'il n'y a pas lieu de réécrire la loi de 1905?
J.-M. Sauvé. Il n'y a aucun "message" du Conseil d'Etat sur l'opportunité, ou non, de réécrire la loi de 1905. C'est au Parlement de voter la loi et de décider si celle-ci doit ou ne doit pas être modifiée. Le juge interprète la loi et l'applique aux cas dont il est saisi. Il n'a ni à proposer, ni à conseiller des évolutions législatives.
La loi du 9 décembre 1905, telle qu'elle existe, a permis au Conseil d'Etat d'apporter des réponses satisfaisantes à des questions nouvelles qui n'avaient jamais été tranchées, comme l'achat d'un orgue, le financement d‘un ascenseur ou le financement d'un équipement d'abattage pour un abattoir municipal. Mais il est possible au Parlement de fixer pour l'avenir des règles qui soient différentes.
Ces jurisprudences permettent-elles aussi de rappeler que ce sont les collectivités qui gèrent au quotidien les questions de laïcité?
J.-M. Sauvé. Il est clair que les collectivités locales sont très régulièrement confrontées à la mise en oeuvre du principe de laïcité. Beaucoup d'arrêts du Conseil d‘Etat qui appliquent la loi du 9 décembre 1905 ont été rendus sur des litiges impliquant des collectivités territoriales. Mais pour autant, ces dernières n'ont pas le monopole d'application de ce principe. L'Etat joue également un rôle essentiel à cet égard.
Le juge administratif constate-t-il une hausse significative du contentieux lié au principe de laïcité?
J.-M. Sauvé. Dans le passé, au début du XXe siècle en particulier, beaucoup de contentieux ont été liés au libre exercice des cultes, notamment dans l'espace public, comme les processions ou les sonneries de cloches. D'autres contentieux concernant la création d‘associations cultuelles et l'attribution des biens cultuels sont ensuite apparus.
En revanche, les contentieux relatifs à des concours financiers pour des équipements ou des activités en relation avec des cultes ou avec des pratiques rituelles sont relativement nouveaux.
Toutefois, il ne s'agit pas d'un contentieux de masse: une dizaine d'affaires (sur 10.000 jugées au total par le Conseil d'Etat) sont encore pendantes. Elles vont pouvoir être jugées à la lumière de l'interprétation qui a été donnée de la loi de 1905 par les décisions du 19 juillet 2011.
L'action d'un élu est-elle précisée par ces cinq décisions?
J.-M. Sauvé. Le Conseil d'Etat s'est efforcé, dans ces décisions, de donner un cadre aussi précis et opérationnel que possible, qui puisse être utilement appliqué par l'ensemble des décideurs publics, en particulier les maires, les présidents de communautés de communes, voire de conseil général, et l'ensemble de leurs collaborateurs et des agents des collectivités territoriales.
Pour autant, le Conseil d'Etat s'est borné à interpréter la loi en se gardant bien de lui faire dire ce qu'elle ne dit pas. Les juges en France, et le juge administratif en particulier, ont la plus grande considération pour l'article 5 du Code civil qui défend aux juges de se prononcer par voie de dispositions générales et réglementaires sur les causes qui leur sont soumises. Ils ne rendent pas, évidemment, d'arrêts de règlement.
A côté de ses voisins européens, la France a-t-elle un cadre juridique particulier pour résoudre les problèmes liés à la laïcité?
J.-M. Sauvé. Les principes de liberté de conscience et de libre exercice des cultes sont, je le crois, reconnus par l'ensemble des Etats en Europe.
Au demeurant, l'article 9 de la Convention européenne des droits de l'homme, comme l'article 10 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne consacrent tous deux la liberté de pensée, de conscience et de religion.
Ces libertés sont donc un héritage que nous avons en partage. Il n'en va pas de même, en revanche, du principe selon lequel les collectivités publiques ne peuvent pas apporter de concours financier aux cultes. De tels financement sont possibles dans plusieurs Etats membres de l'Union européenne mais, dans tous les cas, les principe d'égalité et de non-discrimination demeurent applicables.
Si la solution est dans la loi, c'est donc au juge que revient de placer le curseur entre les différentes libertés?
J.-M. Sauvé. Le juge se réfère toujours à la lettre et, en cas de doute, à l'esprit de la loi. Aristide Briand, rapporteur de la loi de 1905 devant l'Assemblée nationale, prévoyant sans doute les questions qui se poseraient après l'entrée de vigueur de cette loi, déclarait que "le juge saura, grâce à l'article premier de la loi, dans quel esprit tous les autres ont été conçus et adoptés".
Lorsque la loi de 1905 peut prêter à interprétation, la volonté du législateur a donc été de faire prévaloir les principes de liberté de conscience et d'exercice des cultes posés à l'article 1er.
Le Conseil d'Etat reste fidèle à cette inspiration de la loi de 1905 qui, il faut le rappeler, est d'abord une loi de liberté, qui a consacré la liberté de culte, supprimé le contrôle du culte par l'Etat et garanti le libre exercice des cultes sans le subordonner à aucune autorisation de la part de la puissance publique. Le Conseil d'Etat s'inspire donc très clairement de la volonté du législateur.
Il réaffirme le principe d'interdiction des libéralités et des aides au bénéfice d'un culte, mais il concilie celui-ci avec le plein exercice de leurs compétences par les collectivités territoriales.
Pensez-vous qu'un jour la section du rapport et des études du Conseil d'Etat pourra se saisir de ce sujet?
J.-M. Sauvé. Dans la perspective du premier centenaire de la loi de 1905, la section du rapport et des études a consacré son rapport annuel de 2004 -soit 99 ans après l'adoption de la loi-, à l'application du principe de laïcité. Il n'est pas exclu que le Conseil d'Etat revienne sur ce sujet dans son activité d'études, mais il n'y a pas d'urgence à le faire.
Qu'en est-il du recours aux baux emphytéotiques administratifs pour construire des édifices cultuels?
J.-M. Sauvé. La loi de 1905 interdit à une collectivité publique de contribuer à l'aménagement ou à la construction d'un nouvel édifice de culte, que ce soient par exemple des églises, des temples, des synagogues, des salles de prière ou des mosquées.
Ce principe découle de l'interdiction générale de toute aide à un culte. Par conséquent, si des locaux municipaux peuvent être mis à la disposition d'une association, de manière partagée ou provisoire, pour l'exercice d'un culte, dans le respect du principe d'égalité et de neutralité, a contrario cette mise à disposition ne peut avoir un caractère exclusif et pérenne.
Le Conseil d'Etat l'a souligné clairement dans l'une de ses décisions du 19 juillet 2011. Il a aussi jugé que, par l'ordonnance du 21 avril 2006, le législateur avait dérogé aux interdictions de la loi de 1905: la loi permet donc bien aux collectivités territoriales de conclure des baux emphytéotiques administratifs sur des dépendances de leur domaine privé ou public "en vue de l'affectation à une association cultuelle d'un édifice du culte ouvert au public".
Le Conseil d'Etat a, le 19 juillet 2011, jugé, d'une part, que l'ordonnance de 2006 explicitait les dispositions antérieures relatives aux baux emphytéotiques administratifs: la conclusion d'un tel bail en vue de la construction d'un édifice cultuel était donc possible dès avant la modification intervenue en avril 2006.
Il a également jugé, d'autre part, que la mise à disposition d'un terrain pour construire un édifice de culte avait deux contreparties. La première est le versement, par l'emphytéote, d'une redevance dont le montant peut être modique. La seconde contrepartie est l'incorporation dans le patrimoine de la collectivité, à la fin du bail, des immeubles qui ont été construits, alors même que la collectivité publique n'a participé ni à la construction, ni à l'entretien, ni à la conservation de ces immeubles.
Il ne s'agit pas là, je le redis, d'une application de la loi de 1905, mais très clairement d'une dérogation à cette loi expressément prévue par le législateur, dont le Conseil d'Etat a fait application. La décision rendue par celui-ci, qui concerne la commune de Montreuil, met un terme à des interrogations et à des incertitudes qui existaient depuis plusieurs dizaines d'années.
Pour résumer, le Conseil d'Etat ne donne-t-il pas aux collectivités un manuel d'application des règles de la laïcité?
J.-M. Sauvé. Le Conseil d'Etat fournit en effet une sorte de mode d'emploi des règles de la laïcité. En interprétant la loi de 1905, il s'est efforcé de concilier des dispositions qui ne s'harmonisent pas spontanément.
D'un côté, le principe de l'interdiction de toute aide financière à un culte doit être respecté par les collectivités locales. De l'autre, celles-ci disposent de compétences étendues, notamment dans le domaine de l'enseignement artistique ou des manifestations culturelles.
Une commune peut donc acquérir un orgue, l'installer dans un édifice cultuel pour les besoins de sa politique culturelle et éducative et aussi, le cas échant, pour accompagner, l'exercice du culte. Mais pour être conforme à la loi de 1905, cette opération doit remplir deux conditions:
- d'une part, l'utilisation de l'orgue doit être conforme aux besoins de la commune et,
- d'autre part, l'affectataire, c'est-à-dire le ministre du culte, doit apporter une contribution financière qui soit proportionnée à l'utilisation qu'il pourra faire de l'orgue dans le cadre des activités cultuelles.
Le caractère très précis des décisions du 19 juillet 2011 était nécessaire, parce que nous ne sommes pas face à une législation univoque: les collectivités territoriales doivent pouvoir exercer librement leurs compétences et, en même temps, il leur est interdit de financer directement l'exercice du culte. Il faut donc articuler ces exigences de manière concrète et au cas par cas, ce qui peut d'ailleurs donner lieu à la conclusion d'une convention entre la collectivité territoriale et l'affectataire, mais le Conseil d'Etat ne l'impose pas.
Les 5 décisions du Conseil d'Etat
La loi de 1905 interdit en principe toute aide à l'exercice d'un culte. Mais des dérogations sont admises par le juge.
Ainsi, les collectivités territoriales peuvent prendre des décisions ou financer des projets en rapport avec des édifices ou des pratiques cultuels, à condition
- que ces décisions répondent à un intérêt public local,
- qu'elles respectent le principe de neutralité à l'égard des cultes et le principe d'égalité.
Sont jugés légaux:
- l'acquisition d'un orgue placé dans une église
CE, 19 juillet 2011, Commune de Trélazé, n°308544,
- le financement de l'accessibilité d'une basilique,
CE, 19 juillet 2011, Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et M. P., n°308817,
- l'utilisation d'un local pour l'exercice d'un culte
CE, 19 juillet 2011, Mme V., n°320796,
- l'aménagement d'un équipement municipal pour l'exercice d'un abattage rituel,
CE, 19 juillet 2011, CU du Mans – Le Mans Métropole, n°309161,
- la conclusion d'un bail emphytéotique pour édifier une mosquée
CE, 19 juillet 2011, Commune de Montpellier, n°313518.
Propos recueillis par Jean-Marc Joannès
