La réforme électorale de 2011, entre souplesse et sévérité - Analyse

Par Philippe Bluteau, avocat au barreau de Paris

Le "paquet électoral 2011" modifie de nombreux points de droit électoral français : une loi porte "simplification de dispositions du Code électoral" (n°2011-412), l'autre ratifie l'ordonnance créant des députés des Français établis hors de France (n°2011-411), la loi organique est spécifique aux élections parlementaires (n°2011-410).

L'ESSENTIEL

• En matière de communication électorale, la loi n°2011-412 du 14 avril 2011 avance de trois mois supplémentaires l'entrée en vigueur de plusieurs interdictions. Aucun document ne pourra plus être distribué la veille du scrutin.
•  Le législateur exonère les "petits" candidats de l'obligation de déposer un compte de campagne, reconnaît à tout mandataire un droit à l'ouverture d'un compte bancaire et étend aux élections sénatoriales, à partir de 2014, les contraintes applicables aux autres élections.
•  L'inéligibilité ne sera prononcée par le juge qu'en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles financières.
• De nombreuses fonctions exercées au sein des collectivités locales et des EPCI entraîneront désormais l'inéligibilité au Parlement.

Sommaire
I. La communication électorale
II. Le financement des campagnes
III. Les inéligibilités

 I. La communication électorale

En matière de propagande, la loi n°2011-412 est d'abord l'occasion de transformer en disposition légale ce qui était jusqu'alors l'état de la jurisprudence, sur deux points.

• Les interdictions et restrictions prévues par le Code électoral en matière de propagande électorale sont applicables à tout message ayant le caractère de propagande électorale diffusé par tout moyen de communication au public par voie électronique (nouvel article L.48-1 du Code électoral);
• Il est interdit à tout candidat de "porter à la connaissance du public un élément nouveau de polémique électorale à un moment tel que ses adversaires n'aient pas la possibilité d'y répondre utilement avant la fin de la campagne électorale" (nouvel art. L.48-2).

Pour autant, le texte apporte plusieurs modifications à l'état du droit, de portée très pratique : même si certaines interdictions voient leur champ temporel d'application s'étendre, des souplesses bienvenues sont introduites.

1. Les périodes d'interdiction s'étendent

L'article L.49 du Code électoral prévoyait l'interdiction de distribuer ou de faire distribuer tout document électoral le jour du scrutin. Cette interdiction entre désormais en vigueur la veille du scrutin à zéro heure (samedi matin).

Elle s'accompagne d'une nouvelle interdiction, visant le "phoning" : "A partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de procéder, par un système automatisé ou non, à l'appel téléphonique en série des électeurs afin de les inciter à voter pour un candidat" (nouvel article L.49-1).

Trois autres interdictions débutaient, elles, le premier jour du troisième mois précédant celui au cours duquel l'élection était organisée : l'affichage hors des emplacements réservés (art. L.51), la mise à disposition du public d'un numéro de téléphone gratuit pour les besoins de la campagne (art. L.50-1) et l'insertion de publicité commerciale dans la presse pour vanter la candidature du candidat (art. L.52-1, premier alinéa).

A noter - Ces interdictions subsistent et entreront désormais en application trois mois plus tôt : le premier jour du sixième mois précédant le mois de l'élection (par exemple, le 1er décembre 2011 pour les élections législatives de juin 2012).

2. Des souplesses bienvenues

Le Parlement a introduit trois souplesses nouvelles permettant de régulariser des pratiques très répandues.

Tracts

La loi n°2011-412 est d'abord l'occasion d'abolir l'interdiction de distribuer des tracts électoraux. L'existence même de cette interdiction était largement méconnue des candidats, qui multipliaient les diffusions, sur les marchés notamment. Même si des préoccupations environnementales et le développement d'Internet auraient pu justifi er de conserver cette interdiction de principe, elle est apparue obsolète au législateur. Seule la distribution des circulaires, affiches et bulletins demeure interdite (art. L.165, L.211 et L.240 du Code électoral).

Affiches

La loi du 14 avril 2011 autorise le collage des affiches électorales sur les "panneaux d'affichage d'expression libre lorsqu'il en existe", alors que seuls les emplacements réservés aux candidats pouvaient, en principe, sous l'empire du droit antérieur, les accueillir.

Elections sénatoriales

L'article L.306 du Code électoral encadrait (trop) drastiquement la tenue des réunions de campagne : ces réunions ne pouvaient en principe se tenir qu'au cours des six dernières semaines de campagne et seuls les membres du collège électoral de la circonscription et leurs suppléants, ainsi que les candidats et leurs remplaçants, pouvaient y participer. Ces contraintes ont paru désormais largement injustifiées et sont donc abrogées.

II. Le financement des campagnes

Plus encore que les règles de communication électorale, les dispositions encadrant les finances de la campagne font l'objet de modifications profondes.

1. Des plafonds actualisés

Depuis 1988, le plafond des dons que les personnes physiques étaient en droit d'octroyer aux candidats n'avait pas été revalorisé. De 30 000 francs à l'époque, il avait été simplement converti en 4 600 euros, par donateur et par élection (art. L.52-8 du Code électoral).

La nouvelle loi prévoit que ce plafond évoluera désormais comme l'indice des prix à la consommation des ménages, hors tabac, c'est-à-dire comme l'inflation. L'actualisation sera opérée par décret. Cette revalorisation annuelle concernera également le plafond de 150 euros qui s'applique aujourd'hui aux dons versés en espèces.

Parallèlement, le plafond de dépenses applicable à chaque élection, qui faisait l'objet d'une actualisation tous les trois ans en fonction du coût de la vie, sera désormais actualisé tous les ans (art. L.52-11).

2.  Des procédures simplifiées

La loi fait œuvre utile en allégeant les démarches effectuées par les candidats et leur mandataire financier.

"Petits candidats" : tous les candidats dans les communes et cantons de plus de 9 000 habitants ne seront plus contraints de déposer un compte de campagne. Les candidats ayant recueilli moins de 1% des suffrages exprimés et qui n'auront bénéfi cié d'aucun don (autre que leur apport personnel) seront, si ces deux conditions sont réunies, exonérés de l'obligation de déposer un compte. Cette réforme ne manquera pas d'alléger la charge de travail de la CNCCFP, lui permettant de se concentrer sur l'examen des comptes de campagne déposés par les autres candidats.

Mandataires financiers : ils se voient octroyer un véritable "droit au compte". Afin d'éviter les difficultés rencontrées par nombre de mandataires pour ouvrir un compte auprès d'un établissement bancaire, l'article L.52-6 du Code électoral est complété et prévoit que "tout mandataire financier a droit à l'ouverture de ce compte, ainsi qu'à la mise à disposition des moyens de paiement nécessaires à son fonctionnement, dans l'établissement de crédit de son choix".

L'ouverture de ce compte intervient sur présentation d'une attestation sur l'honneur du mandataire qu'il ne dispose pas déjà d'un compte en tant que mandataire financier du candidat. Et en cas de refus de la part de l'établissement choisi, le mandataire peut saisir la Banque de France afin qu'elle lui désigne un établissement de crédit situé dans la circonscription dans laquelle se déroule l'élection ou à proximité d'un autre lieu de son choix, dans un délai d'un jour ouvré à compter de la réception de la demande du mandataire et des pièces requises.

3. Des précisions utiles

Le droit des finances électorales bénéficie également de trois précisions.

Expert-comptable : le rôle exact de l'expert-comptable ou du comptable chargé de présenter le compte de campagne manquait de clarté. La nouvelle loi précise donc son office, en disposant que le membre de l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés "met le compte de campagne en état d'examen et s'assure de la présence des pièces justificatives requises".

Dépôt du compte : la date limite imposée aux candidats pour déposer leur compte de campagne fait l'objet d'une harmonisation : auparavant, ce dépôt devait intervenir au plus tard le 9e vendredi suivant la date à laquelle l'élection était acquise, entraînant une différence de date (et parfois des méprises) selon que le candidat avait été élu au premier ou au second tour. Désormais, une seule date limite est fixée pour tous les candidats, correspondant au 10e vendredi qui suit le premier tour.

Mandataire : des interrogations avaient pu naître concernant la procédure à suivre pour que le candidat se dote d'un mandataire financier, l'article L.52-4 du Code électoral évoquant une "désignation" du mandataire, l'article L.52-6 du même Code obligeant, lui, à une "déclaration" en préfecture. La nouvelle loi tranche tout débat en affirmant clairement que le candidat doit déclarer un mandataire financier en préfecture. De plus, les pièces de nature à prouver que le candidat a procédé à la déclaration d'un mandataire (ou les pièces constituant cette déclaration) devront désormais être jointes à la déclaration de candidature du candidat.
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4. Un nouveau type de sanction

Lorsqu'au stade de l'examen du compte de campagne d'un candidat, la CNCCFP constatait des irrégularités, elle ne pouvait que rejeter ce compte (entraînant alors la saisine du juge de l'élection afin que ce dernier statue sur l'inéligibilité du candidat) ou l'approuver, après l'avoir, le cas échéant, réformé.

Dans ces conditions, la CNCCFP déplorait, dans son rapport d'activité pour 2006, être "parfois conduite à décider un rejet alors qu'une sanction financière partielle, sous la forme d'une minoration du remboursement, aurait pu paraître mieux adaptée".

Le Parlement a traduit cette idée dans la loi du 14 avril 2011, en appliquant à toutes les élections la solution jusque-là en vigueur pour la seule élection présidentielle.

Désormais, lorsque la CNCCFP jugera que les irrégularités commises ne doivent pas conduire au rejet du compte de campagne, elle pourra, sous le contrôle du juge, réduire le montant du remboursement par l'Etat des dépenses du candidat, en fonction du nombre et de la gravité de ces irrégularités.

A noter - Derrière l'apparente sévérité de cette nouvelle mesure, il convient de déceler la bonne nouvelle qu'elle constitue pour les candidats auteurs de petites irrégularités. Ils pourront échapper aux conséquences bien plus lourdes - privation de tout droit au remboursement de leurs dépenses et inéligibilité - qu'aurait pu emporter le rejet de leur compte.

5. La normalisation des élections sénatoriales

L'inapplicabilité des règles de financement électoral aux campagnes sénatoriales était devenue injustifiable : nul compte de campagne, nul mandataire, nul plafond de dépenses n'était prévu. Seule l'interdiction de percevoir un don ou un avantage de la part d'une personne morale leur était opposable. La loi n°2011-412 du 14 avril 2011 procède donc à la normalisation du régime juridique de ces élections.

Tous les articles relatifs au financement des dépenses sont applicables aux élections sénatoriales, la seule particularité tenant au calcul du plafond de dépenses : le plafond des dépenses pour l'élection des sénateurs est de 10 000 euros par candidat ou par liste et il est majoré de 0,05 euro par habitant du département pour les départements élisant trois sénateurs ou moins,

• de 0,02 euro par habitant du département pour les départements élisant quatre sénateurs ou plus
• et de 0,007 euro par habitant pour les candidats aux élections des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Attention - La soumission des campagnes sénatoriales aux règles de droit commun ne concerne pas le renouvellement de septembre 2011. Elle n'entrera en vigueur qu'à l'occasion du renouvellement suivant, en 2014.

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III. Les inéligibilités

La loi du 14 avril 2011 présente, en matière d'inéligibilités, tel Janus, deux visages : le premier est dur, le second souriant.

1. Les inéligibilités-sanctions deviennent l'exception

D'un côté, la loi n°2011-412 crée une nouvelle hypothèse de condamnation à l'inéligibilité.
Cette sanction ne sera plus seulement encourue en cas d'irrégularités financières, mais également en cas de fraude électorale : en vertu d'un nouvel article L.118-4 du Code électoral, saisi d'une contestation formée contre l'élection, le juge de l'élection peut désormais déclarer inéligible le candidat qui a "accompli des manoeuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin".

La nouvelle loi fait également montre de sévérité en allongeant à trois ans au lieu d'un la durée de l'inéligibilité susceptible d'être prononcée (art. L.118-3 et L.118-4). Sévérité toujours, quand le texte prévoit que l'inéligibilité ne s'appliquera pas seulement à l'élection à l'occasion de laquelle l'irrégularité a été commise, mais à toutes les élections à venir.

De l'autre côté, les conditions posées par la nouvelle loi pour permettre au juge de prononcer l'inéligibilité sont plus strictes qu'auparavant.
Il s'agit là d'un point majeur de la réforme, permettant d'éviter le prononcé d'inéligibilités en présence de candidats de bonne foi. Suite au rejet du compte de campagne, le juge de l'élection ne pourra déclarer l'inéligibilité d'un candidat que dans deux hypothèses : en cas de "volonté de fraude" ou de "manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales".

2. Les inéligibilités-fonctions sont étendues

Même si l'âge d'éligibilité est abaissé, par la loi n°2011-410, à 24 ans pour les élections sénatoriales et à 18 ans pour toutes les autres élections, ce même texte élargit considérablement la liste des fonctions entraînant, pour leur titulaire, l'interdiction de se présenter aux élections législatives et sénatoriales.

Ainsi, à compter des prochaines élections législatives (en 2012), seront inéligibles au Parlement, dans toute circonscription comprise en tout ou partie dans leur ressort, tous ceux qui exercent, depuis moins d'un an à la date du scrutin, au sein des conseils régionaux, des conseils généraux, des communes de plus de 20 000 habitants, des communautés de communes de plus de 20 000 habitants, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines ou des métropoles, les fonctions suivantes : directeur général, directeur général adjoint, directeur, directeur adjoint et chef de service et membre du cabinet du maire ou du président.

A noter - Sont concernés par la même inéligibilité les directeurs généraux, directeurs généraux adjoints et directeurs des établissements publics dont l'organe délibérant est composé majoritairement de représentants de ces collectivités et groupements (art. LO.132 du Code électoral).