« La perte de pouvoir de l’Assemblée nationale fait suite à une révolution de façade »

Hugo Soutra
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« La perte de pouvoir de l’Assemblée nationale fait suite à une révolution de façade »

Portrait of Etienne Ollion (sociologist) 16/06/2021 ©Hannah ASSOULINE/opale.photo

© Hannah ASSOULINE/opale.photo

Mieux comprendre la législature écoulée pour préparer au mieux celle qui va s'ouvrir avec les élections législatives de juin 2022 et anticiper la réforme du Parlement qui s’impose… Sorti à l’automne dernier, « Les candidats » d’Etienne Ollion éclaire les raisons du déclassement récent de l’Assemblée nationale et sa démonétisation auprès d’une frange croissante de citoyens comme d’élus locaux. De cette plongée au cœur du pouvoir parlementaire, il livre quelques pistes permettant de redonner du sens à la fonction de député et ré-enchanter par là-même la démocratie représentative.

« Il faut que tout change pour que rien ne change » : pour qualifier la « Révolution » promise par Emmanuel Macron lors de la présidentielle 2017 et sa traduction lors des législatives suivantes, Etienne Ollion a fait sienne la célèbre réplique de Giuseppe Tomasi di Lampedusa dans « Le Guépard ». A l’issue de son enquête de terrain l’ayant amené à suivre les premiers pas des députés de La République en marche, ce sociologue de l’Ecole polytechnique, spécialiste de la professionnalisation de la vie politique, ne mâche pas ses mots contre ce vrai-faux renouvellement du personnel politique national. Une révolution de façade qui n’aura pas permis de remédier à la faiblesse du Parlement français… En l’absence de profondes réformes à même de modifier l’équilibre des pouvoirs entre députés et exécutif dans les prochains mois, et si les partis politiques ne cessent de promouvoir des candidats issus de milieux privilégiés, le risque est grand d’accentuer de nouveau la crise démocratique. Explications.

Après le renouvellement en profondeur de l’Assemblée en 2017, au moins une trentaine de députés LREM parmi lesquels Mathieu Orphelin ou François de Rugy ont d’ores et déjà annoncé ne pas être candidats à leur réélection : est-ce une surprise ?

Plus d'un tiers des députés de la majorité présidentielle hésiteraient aujourd'hui à se représenter... Davantage que leur proportion, le plus étonnant réside dans le soin avec lequel certains de ces élus disposant d’un important bagage politique l’ont savamment fait savoir. J’ai l’impression que les vrais novices, ceux qui n’avaient jamais vécu de la politique avant 2017, quitteront eux la vie politique nationale sur la pointe des pieds...

Cette mise en scène grandiloquente voire intéressée n'empêche pas d'écouter attentivement les justifications avancées. Derrière l'honneur de la tâche, l'indemnité somme toute confortable ou le plaisir de travailler sous les ors de la République, une forme de désenchantement est perceptible. Plusieurs députés regrettent publiquement ne pas avoir eu les moyens de leurs ambitions. Quelques-uns se sont également ouverts à moi sur la violence de la vie publique. Qu’il s’agisse d’une vie d’excès n’a rien d’un scoop, mais c'est bien de le rappeler : nos concitoyens qui ont des attentes parfois démesurées vis-à-vis de leurs responsables ne se rendent pas toujours bien compte du coût que l'engagement politique représente.

Cette vague de départs volontaires dit-elle quelque chose de la vitalité du Parlement ?

Assurément ! Si les députés de la majorité parvenaient tant bien que mal à résister au président de la République en 1958, ceux élus en 2017 sont pour le moins alignés avec le gouvernement… L’introduction d’une discipline de partis n'a rien de neuf, mais ces cinq années ont renforcé encore un peu plus la perte de pouvoir de l'Assemblée. L'état d'urgence a joué, sans doute. Le président a opéré dans un cadre contraignant pour le Parlement durant une grande partie de son quinquennat, aussi, entre le mouvement des Gilets Jaunes, la pandémie de Covid-19 et la guerre en Ukraine. Reste que le déséquilibre des pouvoirs est devenu tel que même les plus fervents soutiens de l’exécutif ne se satisfont plus du régime parlementaire actuel. Sans compter que la limitation du cumul des mandats – loi pensée avec les meilleures intentions du monde – rend également le Parlement français moins attractif.

Faut-il s’attendre de nouveau à un vaste renouvellement du personnel politique national lors des législatives 2022 ?

La politique, c’est comme la météo : au-delà de quelques jours, les prédictions sont instables… L’hypothèse d’une arrivée massive de novices me paraît tout de même peu plausible.

D’une part, le contexte politique a changé. En 2017, le candidat Macron avait transformé une faiblesse structurelle – l’absence de parti et de militants déjà élus – en une force de communication. Vous n’entendez plus, aujourd’hui, le président en exercice faire campagne contre la captation du pouvoir par une petite élite et la professionnalisation de la vie politique… Plus personne, d’ailleurs, ne fait campagne sur ce thème. D’autre part, seul Eric Zemmour n’a pas beaucoup de cadres derrière lui parmi les favoris de cette élection. La perspective d’un raz-de-marée de Reconquête aux législatives me semble guère crédible maintenant que son candidat a été éliminé de la course à la présidentielle.

Vous vous érigez dans « Les candidats » contre la petite musique fustigeant les « professionnels de la politique ». Pourquoi ?

Parce que l’expérience peut s’avérer très utile quand il s’agit d’être force de propositions, ou de jouer son rôle d’opposition en identifiant des failles potentielles. Les novices de 2017 ont amèrement ressenti ce manque d’expérience, et j’y vois là un danger : une assemblée qui laisse libre cours à l’exécutif, un déséquilibre des pouvoirs qui n’est pas sain pour la démocratie.

Au fond, il y a une ambivalence fondamentale avec cette notion de professionnalisation. L’expérience issue d’un engagement de long-terme en politique rend les élus dits « professionnels » plus efficaces… Mais parce qu’ils gravitent dans le même milieu depuis longtemps, elle les rend aussi plus homogènes. La professionnalisation forme, autant qu’elle conforme !

Après Philippe Laurent ou David Valence, d'autres maires de villes moyennes comme Ajaccio, Fontainebleau, Mirmande, Mons-en-Baroeul ou Poissy, ainsi que les adjoints des maires ou présidents de métropoles de Bordeaux, Brest, Lyon, Nantes, Niort ou Paris ont officiellement fait acte de candidature aux législatives 2022. D’autres élus locaux aspirant à légiférer et non plus seulement appliquer les lois pourraient-ils être tentés, eux aussi, de saisir leur chance en juin prochain ?

Peut-être, si, quelques-uns. Mais si nous connaissons tous des maires implantés de longue date, qui sont « montés » finir leur carrière politique à l’Assemblée nationale, ça ne représente pas la voie royale pour autant ! Ces profils-là parviennent moins à décrocher les positions de pouvoir que ceux qui avaient été assistants parlementaires, conseillers ministériels ou qui avaient travaillé au sein du cabinet d’un maire d’une grande ville dans une vie précédente.

Il y a un désintérêt croissant pour la fonction parlementaire, en outre. La plupart des maires de villes petites ou moyennes préfèrent conserver leur exécutif local où ils prennent chaque jour des décisions influant le quotidien des gens que siéger à l’Assemblée nationale – que ce soit dans la majorité ou l’opposition. Même des collaborateurs d’élus qui nourrissent des ambitions politiques nationales, pour qui les législatives représentaient historiquement un tremplin, ne semblent plus s’y projeter autant que par le passé.

Justement, ces « semi-professionnels de la politique » ancrés dans la réalité n’apporteraient-ils pas un supplément d’âme à cette Assemblée d’« apparatchiks » et de novices déconnectés du terrain ?

Potentiellement. Les responsables d’exécutifs locaux, leurs adjoints ou vice-présidents d’intercommunalités – que certains appellent à tort « professionnels de la politique » alors que la plupart d’entre eux ont une vie professionnelle propre – ont déjà un pied dans la vie publique. Outre leurs connaissances en termes de finances locales ou de problématiques de terrain extrêmement riches pour faire la loi, ils n’ont pas du tout les mêmes façons de délibérer, de penser que les vrais professionnels qui gravitent dans l’entourage d’élus nationaux. Ni même, cela va de soi, que les cadres supérieurs du privé totalement novices en politique.

Le champ politique national leur restera-t-il fermé en 2022, ou les partis politiques finiront-ils par reconnaître que les collectivités peuvent aussi être une bonne école du pouvoir ?

Les responsabilités offertes par un mandat local sont un plus évident, mais méfions-nous des apparences : ces derniers passent eux aussi à travers un filtre, une « file d’attente » comme je l’évoque dans mon livre, qui opère un tri parmi les professionnels ou semi-professionnels de la vie politique. Ne croyons pas que tout le monde peut devenir élu local ! Les élus et les responsables nationaux en charge des investitures doivent garder ce double-aspect de la professionnalisation en tête, alors que la crise de la démocratie que nous vivons est aussi et surtout une crise de la représentation.

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Nous devons prendre conscience, aussi, collectivement, que si on réclame des « gens ordinaires » au Parlement, ils vont se comporter comme des « personnes ordinaires » ! C’est-à-dire des gens qui butent sur les mots et n’ont pas une diction parfaite, ne sont pas toujours à l’aise à l’oral, ne maîtrisent pas tous les dossiers sur le bout des doigts, s’énervent parfois. Au grand dam de certains journalistes politiques…

Face à la défiance ambiante vis-à-vis du personnel politique et un peu plus de trois ans après le mouvement des Gilets Jaunes, les états-majors peuvent-ils prendre le risque d’accentuer encore la « démocratie des diplômés » ?

Bien malin qui pourrait le dire ! Les partis politiques se posent aujourd’hui la question de leur existence même, en tout cas sous la forme qu’ils avaient depuis des décennies… En contournant le fonctionnement habituel des partis via l’installation d’une commission de recrutement au niveau national, LREM avait adopté pour un dispositif très centralisé et des critères de sélection...qui ont eu des effets certains. Les législatives de 2017 ont permis une féminisation et un rajeunissement de l’Assemblée nationale… Mais il s’agissait aussi du Parlement le plus élitiste, pour ne pas dire bourgeois, depuis plus d’un siècle.

Or l’Assemblée a besoin d’un peu plus de diversité sociale et de la multiplicité de points de vue qui va avec, d’élus capables de comprendre les colères, les frustrations dans lesquelles une frange de la population en décalage complet aujourd’hui avec la politique « vue à la télévision » pourrait s’identifier. Attention, toutefois : mon enquête sur la législature 2017-2022 montre bien qu’un changement de visages sans changement structurel des règles du jeu démocratique n’a abouti qu’à une révolution de façade. La révolution des pratiques se fait encore attendre.

Certains parlementaires évoquent, à ce propos le rétablissement du cumul des mandats…

Je n’ai personnellement pas d’avis tranché sur le retour au cumul, par exemple pour les exécutifs de petites collectivités. Mais je ne suis pas sûr que ce soit audible politiquement. Les parlementaires seraient immédiatement taxés de vouloir se servir avant de servir…

Ça ne veut pas dire qu’il ne faut rien faire, mais commençons par nous demander pourquoi. Est-ce pour les relier aux territoires ? Il n’y a pas forcément besoin de mandats locaux pour cela. Pour leur donner plus de moyens d’action ? On pourrait augmenter les moyens dont ils disposent. Leur donner plus de collaborateurs, renforcer les groupes parlementaires, aussi. Et étendre le rôle du Parlement en contrepartie, en leur demandant par exemple de se prononcer sur les nominations dans la haute fonction publique : à l’heure de la suppression de l’ENA et des grands corps, cela pourrait éviter des conflits d’intérêts et une meilleure gestion des carrières dans les agences d’Etat, ministères ou la préfectorale.

En faveur de quelles autres réformes structurelles plaideriez-vous, concrètement, pour rendre le Parlement plus attractif ?

Si l’objectif est de rendre le Parlement plus puissant, on pourrait aussi imaginer lui rattacher des organismes d’expertise. France-Stratégie, par exemple, comme le proposaient certains députés dès 2018. On appliquerait ainsi la séparation des pouvoirs, en évitant qu’ils soient obligés de recourir à des Agences pilotées par l’exécutif, Bercy, le Conseil d’Etat ou la Cour des comptes.

On pourrait aussi imaginer détacher des universitaires auprès d’eux, comme c’est le cas du « POST » au Royaume-Uni, susceptibles d’apporter des compétences techniques que administrateurs de l’Assemblée et collaborateurs parlementaires ne possèdent pas. Bien d’autres mesures sont envisageables, comme un contrôle sur l’agenda parlementaire – il est tout de même surprenant que les élus de la Nation doivent se contenter de « niches » pour défendre leurs initiatives. Les députés pourraient ainsi mieux contrôler le pouvoir exécutif et évaluer l’action de l’Etat de façon effective, exercer leur rôle de contre-pouvoir lorsque la situation le nécessite. Les études d’impact auraient sans doute une autre allure, en prime !

N’y-a-t-il pas un problème avec la façon dont les députés investissent leurs fonctions, aussi ?

C’est le discours de certains juristes, selon lequel les députés français se sont auto-amputés de leur pouvoir par la discipline majoritaire. Qu’il leur suffirait d’un peu de volonté pour gagner en influence. Que nous aurions besoin d’un changement de mentalités plus que d’une réforme structurelle, en somme.

S’il est vrai que les députés s’auto-contraignent, reconnaissons qu’ils sont aussi très contraints. Entre l’article 40 sur la non-augmentation des dépenses, le désormais célèbre 49-3 et toutes les procédures sur les votes bloqués ou les réserves de vote, les gouvernements ont une telle puissance que les parlementaires ne seront jamais sur un pied d’égalité pour discuter avec eux. Les godillots de la majorité peuvent faire dissidence, mais le coût politique à supporter sera important pour eux. Quant à l’opposition, puisqu’il lui est difficile de faire passer ses mesures, elle semble condamnée au rôle de « ministère de la parole ». Ce qu’ont très bien compris les députés de la France insoumise, en se servant de l’Assemblée nationale comme d’une tribune…

Modifier cet équilibre des pouvoirs est absolument nécessaire, redonner une capacité de contrôle au Parlement aussi, que cela soit par le débat d’idées organisé ou par le travail collectif – et si possible les deux. Une démocratie saine, c’est une démocratie du conflit !

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