« La formation des élus permet d'accélérer le renouvellement du personnel politique »

« La formation des élus permet d'accélérer le renouvellement du personnel politique »

Pierre Camus, sociologue, spécialiste de la formation des élus

© T. Louapre / Divergence pour le Courrier

Un an après la remise d’un rapport de l’IGA-IGAS explosif, l’ordonnance du 20 janvier 2021 est venue réformer la formation des élus locaux. Craignant un recours devant le Conseil d’Etat, le gouvernement a tout de même préféré inscrire le texte à l’ordre du jour du Parlement avant de procéder officiellement à sa ratification. Doctorant en sociologie spécialiste de ce si discret marché de la formation aux élus locaux et lui-même adjoint d’une ville moyenne de Loire-Atlantique, Pierre Camus pointe les apports du texte gouvernemental… et ses manques.

Pierre Camus a longtemps exercé des activités de collaborateur politique en parallèle de ses études en sciences politiques et en sociologie, avant de devenir adjoint (PCF) au maire de Couëron en 2020. Constatant par lui-même que le « métier d’élu » ne s’apprenait pas tant dans des formations suivies au lendemain des élections que dans le cadre d’un parcours professionnel ou militant antérieur, puis tout au long du mandat au contact quotidien des entourages politiques et de l’administration, il se mit à préparer une thèse sociohistorique sur la formation aux élus locaux qu'il soutiendra d'ici la fin de l'année.

Cela fait maintenant plus de quatre ans que Pierre Camus explore les angles morts de ce marché, ses dérives, la régulation de plus de 200 organismes par l’Etat ou plutôt son absence d’encadrement de tout temps, mais aussi l’évolution conjointe du rôle d’élu municipal, etc. Une expérience qui lui a valu d’être auditionné dans le cadre des travaux de l’IGA-IGAS ayant inspiré l’ordonnance que le gouvernement a finalement décidé de soumettre, jeudi 8 avril prochain, au Sénat.

Courrier des Maires : quel regard portez-vous sur la refonte du système de formation des élus locaux entreprise par le gouvernement ? 

Pierre Camus : Le rapport de l’IGA et l’IGAS concernant la formation aux élus locaux, remis en février 2020, a jeté un pavé dans la mare. On a pu croire, à un moment, que le gouvernement cherchait à modifier profondément le système et le fonctionnement de ce marché. Sans qu’on ne puisse parler de réforme à minima – il y a quelques avancées notables –, il apparaît que cela n’a pas été véritablement le cas. Disons que ces ordonnances s’inscrivent dans la continuité des réformes déjà entreprises en 1999, 2002 et 2015. On retrouve, par exemple, la sempiternelle idée que l’élu local a « en général » besoin de se former sans distinguer qui des élus locaux se forment ou non, et que la simplification du système permettra de faciliter l’exercice du droit à la formation que l’on pense plus « contrarié » que délaissé.

Et alors, n’est-ce pas le cas ? 

Si, mais au-delà de l’importance conférée à la formation des élus, je constate que peu d’élus y ont recours, dans les faits. Depuis trente ans que le droit à la formation des élus existe, et trente ans que la classe politique déplore de façon unanime que trop peu d’élus se forment, les connaissances sur le non-recours n’ont pratiquement pas avancé.

Faute de diagnostic précis, on ne connaît pas – officiellement – le profil des élus se formant, le type de contenus qu’ils plébiscitent ou délaissent, s’ils apprennent de nouveaux savoirs ou profitent de ces séances pour échanger sur leurs pratiques. D’où le statu-quo actuel. Face au flou persistant sur la réalité des usages, les ordonnances reprennent le problème dans la même optique que les précédentes. Le risque, c’est que l’effet concret des dispositions ne soit que très faible.

Il est de notoriété publique, pourtant, que les élus de petites communes se forment moins que les autres… Cette réforme permettra-t-elle de remédier à cette iniquité de fait ? 

Les 500 000 et quelques élus locaux n’ont rien d’un bloc homogène : dans les recherches que je conduis, je constate en effet que les maires et les conseillers municipaux des communes de moins de 2 000 habitants ne se forment que très exceptionnellement. On parle là du personnel de 80% des collectivités territoriales. A contrario, dans certains conseils départementaux et régionaux, les élus se forment jusqu’à dix fois par année pour les plus assidus d’entre-eux. Globalement, ce que l’on remarque, c’est que plus la taille de la collectivité augmente, plus les élus se forment.

Il y a des raisons qui expliquent ces différences. L’origine sociale des élus, qui n’est pas la même dans les communes rurales que les métropoles, leurs antécédents professionnels non plus, pas davantage que leurs façons d’appréhender les mandats, la pratique du cumul des mandats et leurs ambitions de durer ou non dans l’univers politique, etc… On a le sentiment que le gouvernement n’a pas cherché à saisir précisément tout cela. Par exemple, la création d’un fond budgétaire intercommunal dédié à la formation des élus, sorte de système de péréquation, va dans le bon sens, mais il est illusoire de croire que cela permettra de lutter contre le non-recours des élus des petites communes. Beaucoup d’entre eux ne ressentent tout simplement pas le besoin de se former, arguent d’un manque de temps et d’intérêt, ou de l’éloignement des centres de formation. Ils constatent aussi que le fait intercommunal doublé à la baisse tendancielle des budgets locaux limitent leur champ d’action et, in fine, les responsabilités dont ils ont la charge.

Au rang des avancées, reconnaissez-vous à l’Etat d’avoir fait le ménage dans ce secteur controversé de la formation aux élus ? 

Le gouvernement n’a pas souhaité s’engager dans l’ambitieuse réforme préconisée par l’IGA et l’IGAS. Mais sa volonté, assumée, d’assurer l’équilibre financier du secteur l’a tout de même incité à mieux contrôler les abus, en écho à toutes les dérives constatées par le passé. Je songe à certains partis politiques qui ont longtemps profité des zones grises de la législation pour se financer à travers l’argent de la formation, mais aussi dernièrement à quelques entreprises très agressives (IEPP, Advocaci) ayant littéralement siphonné les fonds du DIF… Je pense que la volonté actuelle reste de diffuser la pratique de la formation au plus grand nombre des élus mais dans un cadre budgétaire contrôlé.

Qu’est-ce que prévoient ces ordonnances pour combler l’absence de régulation ? 

Aujourd’hui, la loi ne dit rien du niveau de qualité attendu des formations, ni si les contenus délivrés doivent porter sur la communication et les stratégies électorales, ou exclusivement les politiques publiques pour apprendre à cadrer le travail de l’administration… Cela sera peut-être amené à changer demain ! Le « Conseil national de la formation des élus locaux » (CNFEL), jusqu’ici administré par des hauts-fonctionnaires et des élus locaux, s’est vu adjoindre un Conseil d’orientation composé cette fois-ci d’experts et de représentants des instituts de formation pour l’aider à construire un référentiel des thèmes relevant de la formation des élus. Egalement, les organismes agréés devront lui transmettre à l’avenir un bilan d’activités chaque année. Autant d’outils qui permettent théoriquement de mieux cerner ce que sont, ou non les formations des élus, et les actions menées sur le marché chaque année.

Difficile de savoir si cela suffira à rendre le marché plus transparent, mais cela traduit une certaine volonté de reprendre les choses en main. Reste à espérer que ces données ne prennent pas la poussière sur les étagères du CNFEL et puissent être exploitées. Un véritable observatoire de la formation des élus locaux serait sans doute le bienvenu.

Vous ne semblez pas convaincu, pour autant, de la plus-value de ces textes… 

Il faudra voir comment ces mesures de « simplification » et de « transparence » se mettront en place, concrètement. Encore une fois, je ne doute pas que ces ordonnances soient bénéfiques pour tous les élus ayant déjà l’habitude de se former. Mais je ne vois pas bien quelles dispositions permettraient que les élus ne faisant pas valoir leurs droits aujourd’hui se forment davantage à l’avenir… Le gouvernement continu d’agir « à l’aveugle » et prend, du même coup, le risque de se retrouver rapidement confronté aux mêmes problèmes que par le passé.

J’attends aussi de voir si le CNFEL régulera plus activement ce « marché. » S’il définira – enfin – quels sont les besoins de formation des élus, le niveau de qualité attendu, ce qui correspond à une bonne ou une mauvaise formation, des tarifs convenables ou onéreux, etc. Si ces ordonnances formalisent cela, alors l’évolution sera notable. Cependant, au lieu de reprendre à grand frais toutes les réflexions, il serait intéressant de s’inspirer des pratiques de pays étrangers comme l’Australie, le Québec ou les Etats-Unis qui, confrontés aux mêmes problèmes, proposent des organisations tout à fait intéressantes.

Lire aussi : « La régulation publique améliorerait la transparence de l’offre de formations » (Didier Demazière)

Pourquoi le gouvernement ne s’est-il pas donné les moyens d’engager une refonte radicale du marché de la formation, d’après vous ? 

En dépit de la diversité des organismes positionnés sur ce marché, les instituts de formation ont réussi à s’organiser pour défendre leur intérêt. Un lobby a été créé, en l’espèce de la Fédération nationale des organismes de formation des élus locaux (FNOFEL) présidée par Patrick Menucci. Leurs efforts ont-ils payé ? Probablement ont-ils participé à réduire la portée de la réforme recommandée par l’IGA-IGAS, même s’ils n’ont pas pu empêcher l’encadrement tarifaire de leurs pratiques voulu par le gouvernement… Ils ont tout de même dû concéder une baisse des tarifs pratiqués jusqu'ici, avec l’instauration d’un plafond de 100 euros l’heure de formation.

Le gouvernement avait-il seulement intérêt à procéder à une réforme plus vaste ? 

Il faut garder en tête que le droit à la formation des élus locaux a historiquement été imaginé dans le cadre d’une réflexion plus large sur la décentralisation et le statut de l’élu local. Certains y voyaient un moyen de permettre aux élus de ne plus jouer les sous-traitants des préfets et agir de manière autonome en dépit de la complexification de la fonction. D’autres pariaient sur la démocratisation de la fonction : le droit à la formation permet en théorie à n’importe quel citoyen lambda de disposer des moyens, une fois élu, d’exercer son mandat dans de bonnes conditions.

Mais dès le départ, les perspectives démocratiques que les instigateurs prêtaient au droit à la formation ont été altérées par des considérations financières. Dans les années 1990, les parlementaires envisageaient 210 heures de formation par élu et par an, avant que cela ne soit ramené à six jours de formation par mandat. Et si l’ensemble des élus locaux faisaient valoir en même temps leurs droits à la formation aujourd’hui, le système deviendrait financièrement intenable. Tout cela a pu bloquer les voix les plus réformatrices au sein du gouvernement.

N’y-a-t-il pas une forme d’impensé démocratique, aussi, alors qu’une telle réforme aurait pu participer à revitaliser la démocratie locale ? 

Contrairement à la rhétorique républicaine, on devient rarement élu par hasard, même à l’échelon municipal et dans le monde rural. Le métier d’élu s’apprend moins sur le tas, qu’au travers d’une immersion préalable dans l’univers professionnel, associatif ou militant, qui permet d’acquérir tout un ensemble de « savoir-être » et de « savoir faire » qui prédisposent ceux qui s’engagent dans ces filières à endosser le rôle d’élu. Pour le reste de la population, l’éducation civique se révèle bien trop basique pour compenser ces lacunes : très peu de citoyens savent lire un budget public ou disposent d’un bagage de connaissances minimum sur le droit de l’urbanisme. En aidant tout un chacun à exercer la fonction d’élu local du jour au lendemain, la formation a pour ambition d’agir comme un palliatif démocratique.

Ces ordonnances ne traitent malheureusement pas de ce problème. Je ne sais pas, toutefois, si  « impensé » est le terme approprié. Remuer de façon trop profonde le secteur présentait quoi qu’il en soit le risque de susciter une vague de désenchantement. En effet, admettre la professionnalisation de la vie politique locale, et accepter l’idée qu’il existe des formations pour y remédier, n’altérerait-il pas encore davantage l’idéal démocratique du mandat accessible à tous ? C’est tout le paradoxe : la formation des élus accrédite l’idée même qu’elle essaie de combattre,  que les mandats locaux ne sont pas accessibles à tous.

Les professionnels de la politique sont conspués, mais élus et réélus par les citoyens. Pourquoi est-ce si difficile d’admettre que la fonction d’élu local est devenue un métier comme un autre ? 

Le rôle des élus locaux a changé au fil du temps, tout comme les attentes de nos concitoyens. La population accepte de moins en moins les « professionnels de la politique » à la retraite, cumulant plusieurs mandats à la fois. Egalement favorable à la limitation du cumul des mandats dans le temps, la majorité des citoyens prône un renouvellement régulier du personnel politique. Accepter l’idée de « métier politique » revient à banaliser ce qui se donne à voir et à vivre sous le mode du « sacré », à désenchanter la mythologie républicaine. Surtout, elle insinue le caractère « intéressé » des élus qui viendraient « en vivre » et non plus pour être au service de « l’intérêt général ». C’est justement tout l’enjeu de la mise en débat de la formation pour les élus ; ne pas la présenter comme le signe d’une professionnalisation des fonctions locales mais bien le moyen d’accompagner le renouvellement du personnel politique en donnant la capacité aux « citoyens novices » d’entrer en fonction. Présentée de la sorte, la formation des élus est un outil de réenchantement de la démocratie locale et c’est, je crois, une de ses fonctions primordiales.

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