Fusions de collectivités : quand un ancien DGCL veut rebattre les cartes

« On ne pourra alléger le millefeuille territorial, résultat de deux siècles d’évolution du jacobinisme parisien et de luttes jamais tout à fait gagnées contre ses effets les plus contraignants, sans renoncer à cette approche napoléonienne, uniforme et globale. »

En quelques mots, Eric Giuily et Olivier Régis ont synthétisé leur jugement sur deux siècles d’aménagement du territoire en France, trente ans de décentralisation, et sur l’ambition qu’ils portent de voir la carte territoriale évoluer bien au-delà de la récente fusion des 22 régions métropolitaines en 13 nouvelles régions.

A lire l'ancien directeur général des collectivités locales (1982-86) et le président délégué du Forum pour la gestion des villes, « pour en finir vraiment avec le millefeuille territorial », il faut tout d’abord être pragmatique.

En 2015, cela signifie ne pas revenir sur la récente division par deux du nombre de régions avalisée par le législateur, cette « divine surprise de 2014 » aussi imparfaite soit-elle, mais qui constitue à tout le moins un « progrès indéniable » et un premier pas significatif sur lequel « il faut capitaliser ».

Trois scénarios «  à la carte » pour les départements
Car la deuxième réforme à laquelle appellent Eric Giuily et Olivier Régis est celle-là même sur laquelle le gouvernement est resté à gué : celle de la carte des départements. Mais plutôt que de vouloir les supprimer dans leur totalité – ambition fugace de l’exécutif qui ne disposait pas de la majorité politique suffisante des trois cinquièmes du Parlement pour voter cette réforme constitutionnelle –, les deux auteurs proposent une solution alternative : la division par deux du nombre de collectivités départementales.

Et pour se faire, reprennent à leur compte, à peu de choses près, un scénario bis un temps envisagé par le gouvernement :

• suppression du département là où existe une métropole ;
• absorption des compétences départementales par les agglomérations de plus de 100 000 habitants, le territoire départemental restant ayant vocation à être fusionné avec un ou des départements voisins ;
• subsistance du département en zone rurale qui deviendrait alors « la forme la plus aboutie du regroupement intercommunal ».

« Les départements devront subsister dans un nombre limité de zones rurales, très étendues géographiquement, très faiblement peuplées et sans agglomération fédératrice », appuient les auteurs. Même raisonnement pour les zones périurbaines, appelée à durer, et que nulle autre collectivité que le département pourrait selon eux mieux représenter, faute de métropole suffisamment proche.

Pas de fusions mathématiques
Un projet ambitieux semblable à celui que le gouvernement avait tenté de suggérer aux parlementaires avant que ceux-ci mettent fin à toute inscription dans la loi.

Ne résistant pas au plaisir partagé avec chaque citoyen français de redessiner « leur » propre carte de France, Eric Giuily et Olivier Régis ont aussi redécoupé la carte départementale selon leurs préceptes.

Les 49 départements retenus ne correspondent pas forcément à la fusion deux par deux de collectivités limitrophes – une hypothèse privilégiée par le sénateur Eric Doligé par exemple –, mais bien à une coexistence de cas particuliers :

• disparition en tant que tels d’une vingtaine de départements, soient qu’ils soient absorbés par l’une des treize métropoles, soit qu’ils soient absorbés par une collectivité unique régionale (Bretagne, Corse, Ile-de-France) ;
• départements à l’échelle des anciennes régions de taille modeste (Limousin, Haute-Normandie, Basse-Normandie, Auvergne, Poitou-Charentes, Nord-Pas-de-Calais, Alsace) ;
• départements issus de fusions deux à deux (Aude-Héraut, Moselle-Meurthe-et-Moselle, etc.) ;
• subsistance de départements ruraux in extenso, comme le Lot-et-Garonne, la Nièvre ou encore la Haute-Saône.

[caption id="attachment_48043" align="alignleft" width="570"] La carte territoriale proposée par Eric Giuily et Olivier Régis - Cliquer sur l'image pour l’agrandir[/caption]

La commune a vécu !

Principal intérêt de la nouvelle carte : « remettre en cause le rôle des départements et son articulation avec le bloc communal ». Car c’est la deuxième révolution géographique et institutionnelle que proposent Olivier Régis et Eric Giuily : supprimer les communes en tant que collectivités à part entière, au profit de 2 145 intercommunalités à fiscalité propre, avec clause de compétence générale et élus au suffrage universel direct. De quoi, in fine, « faire de l'intercommunalité la structure de base, de droit commun, de l'administration territoriale ».

« Il faut s'attaquer à la racine du mal : le pouvoir exorbitant du maire au sein de l'intercommunalité à laquelle sa commune appartient », osent l’ancien DGCL et le président délégué du Forum pour la gestion des villes, convaincus que, pour une meilleure efficience de l’action locale, « les intercommunalités ne doivent plus procéder des élus municipaux ».

Resteraient alors des communes réduites au rôle de simples « circonscriptions de gestion déconcentrées de l'interco, sans ressources propres » et de symboliques « mairies d’arrondissement ». Une « dévitalisation » de la commune qu’ils assument complètement au nom de la nécessaire maîtrise de la dépense locale et de la mutualisation des moyens.

« La réforme territoriale mérite bien mieux que les vagues rustines »
Précis, étayé, pragmatique, l’essai d’Eric Giuily et d’Olivier Régis n’en est pas moins très engagé, sur un sujet – la carte territoriale – où chaque citoyen a son avis. C’est d’ailleurs l’un des écueils identifiés par les auteurs dans une réforme à ce jour inaboutie : la concertation sans fin.

Principale personnalité visée : Marylise Lebranchu. « En 2012, la ministre en charge de la décentralisation peine à incarner une vision claire et les élus locaux sont omniprésents dans les circuits de décision… ou de non-décision », déplorent-ils. L’erreur historique de l’actuel exécutif ayant selon eux été d’« ouvrir le cahier des doléances aux élus, comme l’ont régulièrement fait les gouvernements désireux d’alléger le millefeuille, [ce qui] est assurément la garantie de voir toute velléité de changement s’enliser ».

Trop de concertation tue la décentralisation...
Mais que la ministre se rassure, le pouvoir législatif n’est pas exempt de tout reproche : « La réforme territoriale mérite bien mieux que les vagues rustines que les majorités parlementaires successives s’emploient à coller sur une machine bancale ».

Car s’agissant de l’ambition décentralisatrice, l’ancien conseiller technique de Gaston Defferre et le héraut des villes l’ont bien chevillée au corps. Quitte à limiter les consultations du type « états généraux de la démocratie territoriale » et à prôner une sorte de décentralisation « rationalisée » : « L’exécutif veut décentraliser mais ne sait apparemment ni pourquoi, ni comment, oscillant sans cesse entre donner plus de responsabilités aux élus locaux et rationaliser l’administration territoriale, entre élargir les attributions des collectivités et réduire leurs coûts de fonctionnement », regrettent les deux auteurs.

Contre les blocs de compétence
Quitte aussi à feindre d’oublier que la décentralisation n’a plus forcément le vent en poupe – la décentralisation, « ce mouvement que seul le FN remet en cause » ? C’est oublier bien vite que plusieurs figures à gauche, comme Jean-Luc Mélenchon, et surtout une partie importante et croissante de l’UMP est en train de quitter l’union sacrée née des lois Deferre, en pointant du doigt régulièrement les gabegies des collectivités.

Ces mêmes responsables politiques nationaux auront aussi du mal à se prononcer en faveur d’une « carte à la carte » avancée par les deux auteurs, en opposition à l’idéal théorique des blocs de compétence, ce « fantasme du jardin à la française en matière institutionnelle » qui serait « source d’immobilisme ».

« Nous prônons la modularité des compétences : un même niveau de collectivité doit pouvoir assumer des compétences différentes en fonction des spécificités de son territoire », préconisent les deux auteurs.

La carte des services de l’Etat, l’autre enjeu
In fine, Eric Giuily et Olivier Régis en conviennent : « Les élus locaux doivent s’y résigner : l’acte III de la décentralisation annoncé en 2012 ne sera pas vertical. Il ne consistera pas en de nouveaux transferts de l’Etat vers les collectivités territoriales, mais en un optimisation entre celles-ci ».

Un constat réaliste qui souligne que l’ambition décentralisatrice est forcément bornée aujourd’hui, au point que cette décentralisation n’en est pas vraiment une. D’aucuns affirment qu’elle s’apparente même à une recentralisation, régionale et métropolitaine.

A cela s’ajoute une proportion croissante d’élus locaux qui ne veulent plus de compétences nouvelles. Voire verraient d’un bon œil la recentralisation de certaines au niveau de l’Etat. Mais peut-être est-ce là le message caché des deux girondins : pour raviver la flamme de la décentralisation, les collectivités devront d’abord rebattre les cartes entre elles pour mieux répartir le jeu et gagner la prochaine manche, « supprimer les doublons des administrations centrales et des services déconcentrés ». Cet autre millefeuille indigeste…

Régions : la réforme n’est pas finie !

C’est peu dire qu’Eric Giuily et Olivier Régis regrettent les transferts, avortés par le Parlement, des différentes compétences départementales, dont les collèges et les routes, aux régions. Car les deux auteurs ambitionnent de voir la région devenir le « maître d’ouvrage du développement économique et territorial », en redonnant du pouvoir fiscal aux collectivités régionales.

Défavorables à un pouvoir réglementaire général dévolu aux régions, ils veulent toutefois « limiter le pouvoir réglementaire de l’Etat sur les matières décentralisées » et permettre à chaque collectivité régionale « de disposer d’un pouvoir normatif dans les domaines sur lesquels elle est compétente, dans le limites strictes de ses attributions ».

Enfin, ils insistent sur la nécessité de « réguler les relations région métropoles » et de consacrer la région comme « entité coordinatrice de la métropole et des villes moyennes ».