« Elus et Etat essaient de contrôler les promoteurs immobiliers malgré certains intérêts antagonistes»

Hugo Soutra

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« Elus et Etat essaient de contrôler les promoteurs immobiliers malgré certains intérêts antagonistes»

Construction de logements, Val-de-Marne

© Flickr-CC-CGValdeMarne

Depuis 40 ans, les promoteurs immobiliers bénéficient de niches fiscales (Perissol, Robbien, Scellier, Pinel, etc) et d’une régulation du secteur du logement en leur faveur. Au détriment, parfois, des élus locaux et des bailleurs sociaux. La sociologue Julie Pollard, qui signe « L’Etat, le promoteur et le maire », interroge cette tendance que renforce encore le projet de loi ELAN prochainement examiné par le Sénat.

Maître de conférences en sociologie à l’Université de Lausanne et chercheuse au Centre d’études européennes de Sciences-Po, Julie Pollard s’intéresse aux différents modes de régulation dans le secteur du logement. Auteure de « L’Etat, le promoteur et le maire » (éditions Presses de Sciences-Po), elle observe en détail comment les pouvoirs publics essaient de « faire faire » aux promoteurs immobiliers afin d’atteindre les objectifs ambitieux et volontaristes qu’ils se sont eux-mêmes fixés, et en quoi cela peut-il poser problème pour les élus locaux et les bailleurs sociaux.  Interview.

Courrier des maires : Qui fabrique aujourd’hui la ville, en France ?

Julie Pollard : Impossible de répondre de manière simple. Il y a une imbrication très forte des acteurs ainsi que des intérêts publics ou privés. On constate ainsi un net essor des sociétés de promotion immobilière depuis le début des années 2000 : Nexity et toutes les filiales des groupes Vinci, Bouygues, BNP Paribas, Société générale, etc. Mais n’oublions pas que cet essor a été favorisé par les pouvoirs publics. La réponse dépend également de la variété des programmes. La régulation politique et le poids du privé diffèrent grandement selon qu’on parle de la construction - encore très encadrée - de logements, ou de bureaux et de surfaces commerciales.

La régulation politique n’est donc pas la même selon le type de construction ?

Le contrôle politique s’avère bien plus fort sur les programmes de logement que pour les autres versants de la fabrique urbaine. Ce qui semble logique, finalement : pour les élus, gérer la construction de logements revient effectivement à gérer leur électorat. C’est pourquoi ils s’intéressent d’aussi près aux types de programmes construits par les promoteurs. Ils ont l’idée que, favoriser la construction de grands logements familiaux permettra, par exemple, de stabiliser les électeurs sur leurs communes.

Mais les élus locaux ne sont toutefois pas les seuls à exercer un contrôle politique sur les logements produits par les promoteurs. C'est aussi le cas de l’Etat central, à travers ses nombreux dispositifs successifs d’incitation à l’investissement locatif - Perissol, Robien, Scellier, Pinel, etc.-

Au-delà des rivalités public/privé, existe-t-il des tensions entre Etat et collectivités ?

Bien sûr, les pouvoirs publics agissent selon des intérêts qui peuvent être antagonistes, par des modes de régulation différents. L’Etat a ainsi renforcé au cours des dernières années ses niches fiscales, autant pour favoriser l’activité des entreprises du bâtiment que pour augmenter l’offre locative. Or ces dispositifs ont souvent eu pour effet de pousser les promoteurs à produire des petits logements, permettant de maximiser l’avantage fiscal, dans des zones qui n’en ont pas forcément besoin. D’où les résistances très vives de certains élus qui ont mis en place des systèmes de surveillance des activités des promoteurs en amont des dépôts de permis de construire. Les chartes locales servent ainsi à contrôler l'application des dispositifs de défiscalisation de l'Etat sur leurs territoires.

Difficile, donc, de parler de « privatisation » de la ville ?

Oui, car même si les promoteurs sont de plus en plus puissants et ne peuvent plus être réduits à un simple rôle de prestataires, le politique en France – Etat et maires –dispose encore d’outils pour maîtriser les politiques du logement. Ce qui n’a pas empêché ces niches fiscales de générer quelques cas problématiques dans les zones où les promoteurs étaient peu régulés par la puissance publique.

Je songe tout particulièrement à certaines villes moyennes du Sud-Ouest, où on a observé dans les années 2000 une production de logements défiscalisés en décalage total avec la demande locative. Dès lors que les pouvoirs publics essaient de « faire faire » aux promoteurs immobiliers, de les orienter de manière à atteindre les objectifs ambitieux et volontaristes qu’ils se sont fixés, ils se rendent automatiquement plus dépendants de ces acteurs.

N’y-a-t-il pas une certaine logique en période de rigueur budgétaire à déléguer aujourd’hui la mise en œuvre d’objectifs politiques, de l’action publique, au secteur privé ?

Je ne sais pas, en tout cas, le politique affiche la nécessité de construire de plus en plus de logements, surtout dans les zones tendues, alors qu’il existe des contraintes de plus en plus fortes en matière de dépenses publiques... Faire appel au privé apparait donc comme une alternative à l’intervention directe des acteurs publics ou des bailleurs sociaux. Ceci dit, les choses risquent d’échapper au public. Et cela n’est, qui plus est, pas forcément moins coûteux !

C’est assez révélateur à ce propos de voir un référé de la Cour des Comptes de janvier 2018 indiquant que le coût annuel pour l’Etat d’un logement construit avec le dispositif Pinel est jusqu’à trois fois plus élevé que le coût d’un logement social de même taille ; et appelant à supprimer ces dispositifs fiscaux. Ces dispositifs favorisent très clairement les acteurs de la promotion immobilière mais posent énormément de questions.

Quels autres types de problèmes pose ce nouveau mode d’action ?

La délégation d’objectifs politiques au secteur privé se retrouve aussi dans la construction toujours plus nombreuse de logements sociaux directement par les promoteurs immobiliers, en lieu et place des bailleurs sociaux. Il s’agit d’une solution trouvée pour répondre à l’injonction nationale de construire des HLM et respecter la loi SRU, dans un contexte financier tendu, tout en permettant de s’éviter les contraintes liées au développement d’un projet et de contourner la complexité des procédures de la construction sociale (règlementations des marchés publics)…

Jusqu’à la fin des années 2000, les VEFA HLM restaient marginales, mais elles concernent 40% des logements sociaux construits en 2016, voire même plus de 55% en Ile-de-France. Cela pose problème : la maîtrise d’ouvrage échappe de plus en plus aux bailleurs sociaux, qui dépendent alors des stratégies des promoteurs immobiliers et ont moins de prise sur le type de logements construits et particulièrement sur la qualité des opérations qu’ils devront gérer pourtant durant plusieurs décennies.

Faut-il renforcer les pouvoirs publics sur la maîtrise du foncier ou l’urbanisme, pour limiter les dérives du secteur privé ?

Un grand nombre d’instruments, règlementaires et autres, existent déjà, mais les politiques ne souhaitent pas toujours les utiliser. Je me pose parfois la question : les élus ont-ils la volonté de se saisir toutes les possibilités qui existent pour réguler ? Manquent-ils de capacités d’expertise, en interne, pour entrer en négociation avec les promoteurs ? L’attribution des permis de construire est souvent l’occasion de nouer un rapport de forces avec le secteur privé, surtout pour les communes attractives. Mais cela implique évidemment de ne pas être dépendant de la capacité financière des promoteurs ni de leur production d’expertise en matière d’urbanisme…

De plus en plus, ces derniers se positionnent comme experts de la construction de logements et plus globalement, de l’aménagement urbain. Si l’ingénierie des petites communes ne permet pas toujours de pouvoir faire face, ce ne devrait pas être le cas des grandes villes qui disposent de connaissances suffisantes dans leurs administrations et savent mener une négociation.

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