Dialogue environnemental : pour une plus grande participation des citoyens, plus tôt

Installée par la ministre de l'Ecologie, Ségolène Royal, le 19 février 2015, la commission spécialisée « dialogue environnemental » du Conseil national de la transition écologique, présidée par Alain Richard, a remis son rapport le 3 juin.

Ce document de 70 pages se conclut sur une proposition de texte de loi visant à modifier le Code de l'environnement afin de renforcer la concertation et le dialogue sur les projets, plans et programmes ayant un impact sur l'environnement.

La commande émanait à l'origine du président de la République qui, lors de la dernière conférence environnementale, le 27 novembre 2014, avait appelé à renforcer la « démocratie environnementale » en réaction à la mort, un mois plus tôt, d'un manifestant sur la « zone à défendre » (ZAD) de Sivens dans le Tarn.

Renforcer la légitimité des décisions
La commission s'est particulièrement attelée à la question de la participation des citoyens, partant de l'idée qu'elle contribuait à améliorer la qualité des décisions prises, sinon à leur donner une légitimité démocratique.

Cet objectif implique, selon la commission, de respecter plusieurs principes : construire une bonne information environnementale par la contribution de tous, la rendre accessible, favoriser de manière générale l'apprentissage de la citoyenneté active et la culture de dialogue.

Le déroulement des processus associant le public à la préparation de décisions doit, selon la commission spécialisée, obéir aussi à certains principes, parmi lesquels l'accès à l'information et aux espaces de dialogue mis en place, accueillir et rendre publiques les observations de tous les participants, garantir l'impartialité et l'objectivité de l'organisateur de la consultation, donner des délais raisonnables pour s'exprimer, rechercher la représentativité mais aussi le pluralisme en donnant une place équitable à toutes les opinions, y compris les minoritaires, etc.

La commission propose que ces principes soient ajoutés au livre 1^er du Code de l'environnement, dans le titre 1^er des principes généraux.

Les autres propositions de modification de la loi portent sur deux objectifs en particulier : débattre des projets plus en amont et consulter largement les citoyens concernés par un projet ou un plan, dans le cadre d'un vote.

Débattre en amont des enquêtes publiques
L'analyse de quelques situations de blocage fait dire à la commission que l'enquête publique – étape toutefois importante – n'est pas le meilleur support à « un débat ouvert sur les options de base structurant ce projet ». A ce moment-là, le projet, le programme ou le plan est déjà défini. Les citoyens ont le sentiment qu'il est trop tard pour intervenir. Et, de fait, revenir en arrière sur ses modalités et sa forme est difficilement acceptable pour ses initiateurs.

Quant à l'idée de les annuler, c'est encore moins envisageable. Or, c’est une hypothèse que la commission estime importante de laisser ouverte. D'où son souhait de voir inscrite, dans le Code de l'environnement, la possibilité pour les citoyens d'intervenir dès l'élaboration du projet, au travers d'un dispositif qui s'intitulerait « participation amont ».

Des « initiatives représentatives »
Cette procédure concernerait les projets ne relevant pas de l'article L.300-2 du Code de l'urbanisme (à savoir les Scot, PLU, ZAC, projets de renouvellement urbain) et susceptibles d'un effet sur l'environnement. Sa durée ne pourrait excéder 4 mois, à moins d'être prolongée par décision du maître d'ouvrage du projet ou de l'autorité responsable du plan ou programme.

Cette participation s'impose à tout projet, plan ou programme qui couvre un territoire au moins régional. Pour les autres types de projets, la commission n'a pas tranché sur la qualité de l'instance à laquelle reviendrait le pouvoir de décider d'une « participation amont ».

Dans tous les cas, elle aura la possibilité de décider d'office ou à partir d'une « initiative représentative »((L’« initiative représentative » demandant une « participation amont » est recevable si elle est présentée par au moins un 1/10^e des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes de l'aire géographique concernée, par les conseils municipaux représentant au moins le quart de la population ou par au moins deux associations de protection de l'environnement agréées dans le cadre du département ou de la région.)), c'est-à-dire d'une demande émanant de la population, de ses représentants élus ou d'associations de protection environnementale.

Le porteur du projet aura le choix des modalités de cette participation comme il pourra décider de les définir avec un tiers garant désigné à sa demande par la Commission nationale du débat public (CNDP).

Vers un référendum consultatif organisé par les communes
L'autre proposition importante de modification du Code de l'environnement porte sur la consultation locale des électeurs en matière d'environnement.

Ainsi, les électeurs pourraient être consultés par voie référendaire sur la ou les décisions qu'une autorité de l'Etat envisagerait de prendre concernant l'autorisation d'un projet susceptible d'un effet sur l'environnement.

Seuls les électeurs de l'aire géographique concernée par le projet en question seraient consultés. Et l'organisation de ce scrutin serait confiée – moyennant remboursement des frais – aux communes. Quant au résultat de cette consultation, il n'aurait qu'une valeur d'avis.

La ministre de l'écologie, Ségolène Royal, a salué dans un communiqué du 2 juin, le caractère à la fois innovant et équilibré de ces recommandations, à même de renforcer l'association des citoyens aux décisions qui les concernent et de sécuriser la conduite des projets.

Les conclusions du rapport de la commission spécialisée devraient être présentées au Conseil national de la transition écologique le 16 juin. Puis le gouvernement devrait s'en emparer pour formuler des « propositions de mesures de nature à améliorer rapidement la qualité du dialogue environnemental ».