« Décentralisation : sortons de la confusion », le rapport de l’institut Montaigne

« L’analyse détaillée de la mise en œuvre de plusieurs politiques publiques majeures et largement décentralisées nous conduit à dresser un constat d’échec de la décentralisation au regard de l’ambition qu’elle poursuit. C’est au dépassement de ces échecs que sont destinées les 31 propositions de notre rapport », affirment les députés Jean-Pierre Balligand (PS) et Gilles Carrez (LR) tous deux co-présidents du groupe de travail mis en place par l’institut Montaigne((Association à but non lucratif, l'institut Montaigne est un laboratoire d'idées créé en 2000, qui se pose, à travers ses publications et les événements qu’il organise, en acteur du débat démocratique. Il élabore des propositions concrètes autour de quatre axes de politiques publiques : action publique, cohésion sociale, compétitivité et finances publiques. Adressés aux pouvoirs publics, ses travaux sont le fruit d'une méthode d'analyse et de recherche ouverte sur les comparaisons internationales, rigoureuse et critique. L’Institut Montaigne réunit des chefs d'entreprise, des hauts fonctionnaires, des universitaires et des personnalités issues d’horizons très divers. Ses financements sont exclusivement privés, aucune contribution n'excédant 2% d’un budget annuel de 3 millions d’euros.)).

En introduction à ce rapport publié le 12 janvier, Jean-Pierre Balligand et Gilles Carrez insistent sur « la lucidité et la responsabilité » attendus des élus locaux et de l'ensemble des responsables politiques "face au bilan de la décentralisation et à ses défaillances persistantes".

S’affranchir des questions institutionnelles ?

Pour contribuer au débat – avec l'ambition de le mettre enfin sur de bons rails –, les deux responsables politiques ainsi que l'ensemble des membres du groupe de travail((Pierre-François Gouiffès, maître de conférences à l'Institut d'études politiques de Paris est le rapporteur général du groupe de travail mis en place par l'institut Montaigne, aux côtés des sous-préfets Nathalie Bakhache et Michaël Sibilleau.)) ont pris le parti de s’affranchir quelque peu des questions institutionnelles et de concentrer leurs travaux sur l’analyse précise et pragmatique de politiques publiques emblématiques.

Méthodologie. Une approche pragmatique au plus près du terrain
Dans ce rapport, l’institut Montaigne se propose d’analyser l’organisation territoriale actuelle sous l’angle des politiques publiques, et non sous celui des seuls enjeux institutionnels et de redécoupage. Cette approche permet de dépasser les limites de l’analyse institutionnelle, le plus souvent centrée uniquement sur la revue juridique de la répartition des compétences entre administrations.
La démarche du groupe de travail a été guidée par une question : quel échelon apparaît le plus pertinent dans la mise en œuvre de chacune des principales politiques publiques conduites à l’échelle des territoires ?
Cinq pans de l’action publique qui souffrent plus particulièrement de l’éclatement ont été explorés : les aides sociales, l’investissement, le développement économique, l’emploi et la formation professionnelle, l’enseignement professionnel et l’apprentissage.

Trois objectifs principaux à poursuivre, pour les auteurs du rapport
1. La rationalisation de la mise en œuvre des principales politiques publiques à l’échelle locale, la meilleure organisation des différents acteurs entre eux et l’efficacité des dispositifs. La simplification de la répartition des compétences sera permise par la constitution d’opérateurs uniques, le transfert de compétences au profit d’une seule entité et la décentralisation complète de certaines politiques ;
2. La poursuite d’une meilleure répartition du pouvoir normatif, intégrant davantage les collectivités. Ce rééquilibrage entre pouvoir central et pouvoir local se fera par la systématisation de l’évaluation ex post des réformes, l’élévation du pouvoir réglementaire des collectivités au même niveau que celui de l’Etat (révision de l’article 21 de la Constitution) et le renforcement des possibilités d’expérimentation ;
3. L’identification des principaux leviers de redressement des finances publiques locales. Cette maîtrise budgétaire nécessite un renforcement de la règle d’or pour les collectivités, la maîtrise des dépenses de fonctionnement - avec une attention toute particulière portée aux frais de personnels - et le maintien d’un investissement public local concerté et cohérent.

S’ils se concentrent sur la mise en œuvre des politiques, les auteurs du rapport n’en font pas moins un constat sévère de l’état du mille-feuille territorial en 2016, lequel s'est "davantage complexifié que simplifié en dépit (ou à cause ?) de trente années d’incessantes réformes institutionnelle", pour déboucher "en dépit de la puissance de l’élan initial de 1982 » sur le "caractère inachevé – si ce n’est une régression de fait – de la décentralisation" que nous connaissons.

Selon eux, "la France demeure un pays suradministré et surreprésenté((Selon une étude de 2014 ménée par l’Ifrap, la France compte 1 élu national ou local pour 104 habitants, contre 1 élu pour 2526 habitants en Suède, 1 élu pour 468 aux USA et 1 élu pour 2 603 au Royaume-Uni.)) », caractérisé par "un éparpillement extrême de l’action publique dans les territoires [où] coexistent non seulement les multiples collectivités territoriales, mais aussi l’Etat, la Sécurité sociale et de nombreux opérateurs publics ou parapublics".

Fatalement, le rapport évoque in fine la question de l’architecture territoriale. Et en tire trois leçons principales :

1. La nécessité d’envisager la suppression d’un niveau d’administration, un débat pointant vers le département ou la commune, mais qui pose principalement la question de "la pertinence du département et de son articulation avec la région, et désormais avec la métropole".
2. La nécessité de revoir la logique du couple commune-intercommunalité en revenant de préférence à la logique de petites intercommunalités devenant des communes de fait (dans la logique de la loi Joxe-Marchand de 1992) plutôt qu'en cédant à la logique, aujourd'hui pilotée par l’Etat, de croissance permanente de la taille des intercommunalités sans restructuration du tissu communal.
3. L’opportunité de favoriser des pratiques d’expérimentation, en admettant le principe de différentiation institutionnelle dans les territoires et en s’affranchissant de l’idée d’une organisation uniforme du territoire français (exemple : la métropole lyonnaise trouvant son équilibre en bonne intelligence avec la partie rurale de l’ancien département du Rhône).

Les 31 propositions concrètes formulées par le rapport pour des politiques publiques claires et efficaces dans les territoires

I. L’impact des normes sur l'action publique dans les territoires

Proposition 1. Systématiser l’évaluation ex post des réformes présentées au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN).

Proposition 2. Réviser l’article 21 de la Constitution afin de confier un pouvoir réglementaire aux collectivités territoriales pour l’exercice de leurs compétences exclusives.
Encadrer dans ces domaines de compétences le pouvoir réglementaire des autorités centrales afin de substituer à la norme nationale contraignante la recommandation indicative.

Proposition 3. Définir par voie législative des domaines de l’action publique où l’Etat se voit restreindre son pouvoir normatif à la seule définition de règles générales, les autres normes relevant des autorités locales.

Proposition 4. Modifier la Constitution (article 72 alinéa 4) et les lois organiques associées pour renforcer les possibilités d’expérimentation des collectivités locales via :

• la reconnaissance d’un droit d’initiative des collectivités territoriales en matière d’expérimentation, par la création d’une procédure formelle de demande d'expérimentation publiée au JO ;
• la suppression de l’obligation de généralisation nationale ;
• la suppression de la limitation relative à la durée des expérimentations.

II. Les finances publiques dans les territoires

Proposition 5. Réunir chaque année une conférence des finances publiques élargie à l’ensemble des sous-secteurs des administrations (Etat, Asso, Apul), avant le débat d’orientation des finances publiques. Cette conférence constituerait le lieu de discussion de la programmation et de la gouvernance des finances publiques et ses conclusions contribueraient à l’élaboration du programme de stabilité et à la préparation des projets de loi de programmation des finances publiques.

Proposition 6. Décliner la conférence des finances publiques au niveau régional avec présence des principales administrations publiques présentes dans la région. Les conférences régionales des finances publiques pourraient s’appuyer sur les comptes régionaux des finances publiques évoqués ci-après et auraient pour vocation d’aboutir à la contractualisation des engagements respectifs, notamment en termes d’évolution de la dépense sur le territoire des différentes administrations publiques, des prélèvements obligatoires et de la programmation des dotations de l’Etat.

Proposition 7. Renforcer la règle d’or actuelle par l’introduction d’un ratio de désendettement (dette/épargne brute) pour les collectivités et groupements de plus de 5 000 habitants.
Imposer aux collectivités locales les plus endettées un programme pluriannuel de retour sur six ans à l’objectif cible de désendettement.

Proposition 8. Organiser la maîtrise des frais de fonctionnement et notamment des frais de personnels des collectivités locales :

•  revisiter la question du temps de travail dans la fonction publique territoriale : durée légale d’ordre public de 35 heures pour un travail à temps plein ;
• faciliter la gestion intégrée des personnels dans les intercommunalités ;
• redonner aux collectivités locales des axes de liberté dans la gestion de leurs effectifs par un allégement de l’encadrement par l’Etat des règles relatives à la fonction publique territoriale.

Proposition 9. Introduire dans les règles de calcul des dotations de l’Etat des critères relatifs aux dépenses de fonctionnement par habitant.

Proposition 10. Améliorer l’information publique relative aux données budgétaires et comptables des collectivités :

• en publiant en ligne sur le site de la DGCL les données budgétaires individuelles portant sur les budgets primitifs pour l’année en cours et sur les comptes de gestion pour l’année précédente ;
• en systématisant la publication des données comptables individuelles sur le portail d’open data public www.data.gouv.fr.

Proposition 11. Faire produire par l’Insee des comptes régionaux des administrations publiques, en recettes et en dépenses, incluant l’ensemble des administrations publiques et fournissant pour les dépenses des informations par secteur institutionnel, par nature et par destination suivant la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP).
Faire recenser par l’Insee et par les préfectures de région, pour les principales politiques publiques (classification CFAP), la liste des principaux acteurs publics impliqués et des indicateurs d’activité les plus importants, dans le cadre méthodologique défini par la LOLF.

III. L’aide sociale

Proposition 12. Effectuer une revue de l’ensemble des dispositifs d’aide sociale afin d’identifier et de faire disparaître les principales incohérences (concurrence, ciblage, effets d’aubaine).

Proposition 13. Définir et rendre public un Ondas (objectif national des dépenses d’aide sociale) couvrant les dépenses d’aide sociale de l’ensemble des administrations publiques et faisant l’objet d’un débat annuel au Parlement.
Décliner l’Ondas au niveau départemental via un Oddas couvrant l’ensemble des administrations départementales (Etat, département, Sécurité sociale, communes et intercommunalités).

Proposition 14. Renforcer, notamment au niveau départemental (CAF et conseils départementaux), les études en matière de contrôle de gestion et d’analyse des coûts. Adapter en conséquence la formation des équipes dans les services d’action sociale.
Multiplier les études de benchmark sur les éléments physico-financiers des dépenses d’aides sociale sur l’ensemble du territoire et rendre publiques leurs résultats via opendata.gouv.fr.

Proposition 15. Engager une réflexion sur la création de blocs de compétences clairement définis dans le champ de l’action sociale, avec unification autour d’une administration des responsabilités de financement et des responsabilités en matière politique et normative.
Limiter, voire interdire, les cofinancements entre différentes administrations publiques dans le champ de l’aide sociale.

Proposition 16. Réformer le financement du RSA par le choix cohérent entre les deux options suivantes :

• soit l’octroi d’une autonomie partielle aux départements (assouplissement des règles, expérimentations, modulation des prestations) avec maintien d’un financement départemental ;
• soit le maintien de critères uniformes nationaux d’attribution du RSA induisant la (re)nationalisation de son financement.

Proposition 17. Unifier les guichets de versement du RSA au niveau des CAF devenant opérateur unique.
Confier le volet insertion au niveau local (communal) sous la supervision de l’administration publique qui en assure le financement.

IV. L’investissement public

Proposition 18. Lisser la baisse programmée des concours financiers de l’Etat aux collectivités locales sur deux années supplémentaires afin de ramener l’effort annuel à 1,8 Md€ en 2017 et 2018 (contre 3,7 Md€ programmés sur la seule année 2017) et favoriser l’autofinancement des investissements.

Proposition 19. Assurer le versement du FCTVA l’année suivant la réalisation des investissements pour les collectivités bénéficiaires du régime actuel en (N+2). Cette mesure se traduira non seulement par un soutien à l’investissement local (1,5 Md€) mais également par une simplification du régime actuel de versement du fonds.

Proposition 20. Limiter le cofinancement des investissements publics à une contribution minimale de 30% du montant de l’investissement pour le maitre d’ouvrage et de 20% pour les autres intervenants publics. Cette mesure ne concernerait que les investissements dont le maître d’ouvrage (collectivité locale ou groupement) afficherait une population de plus de 10 000 habitants. Par ailleurs, des exceptions limitatives pourraient être introduites, notamment dans le champ des normes techniques nationales.
Proscrire les cofinancements pour les compétences spécialisées des collectivités locales.

V. Le développement économique territorial

Proposition 21. Mieux articuler les compétences relatives au développement économique entre les régions et les métropoles :

• compétence régionale sur le territoire régional, hors zone couverte par la métropole ;
• priorité à la métropole sur le territoire métropolitain ;
• impératif d’une articulation dans ce cas entre métropole et région afin de faciliter l’articulation entre la métropole et les territoires périphériques pour éviter le clivage entre des métropoles-oasis et des territoires délaissés.

Proposition 22. Faciliter l’émergence d’une cohérence de gouvernance sur un territoire en lien avec la structure de son système économique.
Faire du développement économique territorial un domaine prioritaire d’expérimentation pour les territoires qui le souhaitent : simplification et réactivité administrative, mise en cohérence de l’ensemble des politiques publiques (transport, logement) et capacité à rationaliser le fonctionnement des dispositifs publics.

Proposition 23. Disposer, pour chaque territoire pertinent (régions, métropoles et agglomération notamment) d’une vision consolidée du coût et des dispositifs des politiques publiques en question : comptabilité des emplois associés, coût des dispositifs d’accompagnement, etc.
Organiser un débat annuel autour des politiques de développement économique sur la base de ces données, par exemple au conseil économique et social régional.
En tirer des conséquences sur l’organisation et la rationalisation du dispositif public en matière de développement économique territorial.

VI. L’emploi et la formation professionnelle

Proposition 24. Confier la responsabilité des politiques de l’emploi à une agence « à la suédoise » à partir de Pôle emploi mais fortement décentralisée :

• le patron territorial de l’agence sera le patron des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle ;
• le champ couvrira l’intégralité des politiques de l’emploi : suivi des demandeurs d’emploi, formation professionnelle, contrats aidés, pilotage des missions locales, avec exclusion du champ régalien.

Constituer autour de Pôle emploi un opérateur public unique et professionnalisé, sous forme d’agence : intégrer par fusion les maisons de l’emploi et les missions locales dans Pôle emploi.

Proposition 25. Adapter la gouvernance territoriale des politiques de l’emploi dans le cadre d’une gouvernance duale entre l’Etat et la région.

Proposition 26. Renforcer fortement les capacités d’analyse nationale et territoriale de Pôle emploi :

• augmenter les moyens et productions du service études de Pôle emploi ;
• disposer d’outils de mesure des financements (incluant tous les financeurs) et d’impact des politiques d’emploi et de formation professionnelle ;
• rendre ces données publiques.

VII. L‘enseignement professionnel et l’apprentissage

Proposition 27. Confier à l’agence nationale précitée, ou par défaut au ministère du Travail, la mission de réviser et de simplifier les règles s’appliquant à l’embauche et aux conditions de travail des apprentis pour rendre l’apprentissage plus attractif pour les entreprises.

Proposition 28. Identifier les financements pour l’embauche des apprentis, d’une part, et pour le subventionnement des CFA, d’autre part. Sur la base d’un diagnostic que pourrait établir l’agence nationale compétente, répartir les financements en fonction des effets leviers les plus importants, par secteur ou par catégorie de personnes ciblée.

Proposition 29. Procéder à une décentralisation complète de la formation professionnelle initiale au profit des régions.
Transférer aux régions la totale responsabilité des établissements d’enseignement, leur financement, la gestion des personnels au-delà de l’immobilier, le choix des filières, etc.

Proposition 30. Organiser l’association des partenaires sociaux et des professionnels à la gouvernance au niveau régional :

• par le maintien d’un financement des CFA sur les fonds propres des chambres consulaires ;
• par l’association des partenaires sociaux, du service public de l’emploi et des chambres consulaires aux décisions via une instance de concertation resserrée auprès du conseil régional.

Proposition 31. Offrir aux établissements d’enseignement professionnel une plus grande autonomie de gestion, exercée dans le cadre d’un dialogue de gestion avec la région et d’une responsabilité quant aux résultats via un système d’évaluation.