Décentralisation : l'avant-projet de loi, en exclusivité

 La version de ce projet de loi, datée du 27 novembre 2012, comprend 79 articles, répartis en 9 titres. Vous pouvez lire ce texte en ligne et le télécharger (atteindre le document ci-dessous). Ce texte est un "document de travail", et non la version finale de l'avant-projet de loi qui sera soumis au Parlement.

Voici les principales dispositions de ce document de travail, classées en 4 chapitres :

1. Gouvernance
2. Intercommunalité
3. Exercice des compétences
4. Finances : priorité aux régions, la gestion locale encadrée

GOUVERNANCE

Un haut conseil des territoires "light"

L’instance de dialogue Etat-collectivités, promise par François Hollande durant sa campagne et plébiscitée par les associations d’élus figure bien dans le texte. Elle est présidée par le Premier ministre, son ordre du jour fixé par Matignon et son secrétariat assuré par les services du ministère chargé des Collectivités. Selon toute vraisemblance, c’est la Direction générale des collectivités locales (DGCL) qui se chargera de cette dernière tâche.

Les membres du gouvernement y participent selon leur domaine de compétence ; 2 députés, 2 sénateurs et 18 élus locaux font partie de la formation plénière. Le collège local comprendra :

• 3 présidents de région
• 6 présidents de départements
• 3 représentants d’EPCI à fiscalité propre représentant pour l’un, les "métropoles", pour l’autre, les communautés d’agglomération et pour le dernier, les communautés de communes
• 6 maires, dont au moins 1 représentant les DOM-TOM.

Selon une version "alternative" proposée dans l’avant-projet de loi, les représentants de ces 4 collèges sont respectivement désignés par l’Association des régions de France (ARF), l’Assemblée des départements de France (ADF), l’Association des communautés de France (ADCF) et l’Association des maires de France (AMF).

Toujours dans cette version alternative, sont membres de droit du HCT le président :

• de la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation,
• du Comité des finances locales (CFL),
• de la Commission consultative d’évaluation des charges (CCEC),
• de la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN),
• du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).

Est-ce à dire que le Haut Conseil absorbera ces quatre dernières instances ? Rien n’est moins sûr. Le texte ne fait explicitement référence qu’à une réunion en formation restreinte du Comité des finances locales. Mais il est précisé qu’il est créé au sein même du CFL "une formation spéciale dénommée commission consultative d’évaluation des normes"… Une précision étonnante à cette place, puisque la CCEN existe déjà, au sein du CFL.

L’avant-projet de loi évoque aussi un centre de ressources pour les collectivités placé auprès du HCT. Une piste activée par l’Association des administrateurs territoriaux de France (AATF) dans son manifeste publié à l’occasion de son congrès de Rennes, les 21 et 22 juin derniers.

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Des conférences territoriales de l’action publique présidées par les régions

Des conférences territoriales de l’action publique associant à la fois l’Etat et les collectivités sont créées. Leur champ d’action, dans le texte du 27 novembre, apparaît plus réduit qu’annoncé par le gouvernement ces dernières semaines. Ces conférences, qui pourront être saisies par le Haut conseil des territoires et par tout élu local, émettent des avis.

C’est le cas notamment sur les projets de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services départements-région prévus par la loi du 16 décembre 2010 (portant réforme des collectivités territoriales) six mois après les élections territoriales.

Dans chaque région, la conférence territoriale est composée :

• du président de la région,
• des présidents des départements,
• des présidents des métropoles, des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des communautés de communes de plus de 50 000 habitants,
• d'un représentant par département des communautés de communes de moins de 50000 habitants,
• des maires des communes de plus de 100 000 habitants,
• de quatre représentants des maires de communes de moins de 100 000 habitants.

L’Association des régions de France semble avoir obtenu gain de cause : les conférences territoriales de l’action publique seront présidées par le président de région. Les autres associations d’élus préfèrent une élection entre membres de l’instance.

L’avant-projet de loi précise aussi que "le représentant de l’Etat dans la région est le commissaire du gouvernement". L’ordre du jour des conférences est d’ailleurs déterminé par le président de région et le commissaire du gouvernement.

Un contrôle des normes moins fort que prévu

Contrairement au vœu initial du gouvernement, la commission consultative d’évaluation des normes ne dispose pas du pouvoir de dire non à la création d’une nouvelle norme. Un tel mécanisme, selon le ministère délégué à la Décentralisation, se serait attiré les foudres du Conseil constitutionnel.

"Lorsqu’un projet de texte réglementaire a pour conséquence une augmentation des charges nettes obligatoires pesant sur les collectivités territoriales, le gouvernement doit indiquer si des ressources seront attribuées à ces collectivités", précise simplement le texte.

Le gouvernement est aussi "chargé, dans l’exercice de son pouvoir réglementaire, de définir des modalités d’application proportionnée des lois concernant les collectivités territoriales". Un objectif qui n’autorise pas pour autant l’exécutif "à prévoir par voie réglementaire, sans habilitation législative expresse, des possibilités de dérogation à l’application des lois concernant les collectivités". L’adaptation des lois par les régions, souhaitée par François Hollande et l’ARF, est d’ailleurs la grande absente de cet avant-projet de loi.

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INTERCOMMUNALITE

Trois eurométropoles imposées par la loi

L’avant-projet de loi "Lebranchu" impose trois eurométropoles, en lieu et place des groupements de Lille, Lyon et Marseille. Une démarche rare, uniquement utilisée lors de la création par la loi du 31 décembre 1966 des communautés urbaines de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg.

Ces eurométropoles devraient pouvoir récupérer des compétences départementales, régionales et une partie des grandes infrastructures de l’Etat. Mais ce chapitre est le plus mouvant de l’avant-projet de loi. Il a déjà évolué depuis le 27 novembre.

Michel Mercier (UDI) et Gérard Collomb (PS), présidents du Rhône et du Grand Lyon se sont accordés, le 4 décembre pour transférer toutes les compétences du conseil général à la communauté urbaine. Une opération menée avec la bénédiction du gouvernement qui se traduit par une forte réduction du territoire du conseil général.

Le Rhône sera, en effet circonscrit au Beaujolais et aux Monts du Lyonnais. Le conseil général exercera ses compétences auprès de 435 000 habitants contre 1,35 million au Grand Lyon.

Le cas de Marseille n’est, en revanche pas réglé. La section de l’avant-projet de loi consacré à l’agglomération phocéenne est désespérément vide… Sous la houlette de Laurent Théry, préfet hors cadre chargé du projet de l’agglomération Marseille Provence, L’Etat travaille à la construction d’une métropole "XXL" de 1,8 million d’habitants formé des 6 intercommunalités de l’agglo et dotée de compétences multiples (Transports, développement économique, universités…). Une piste contre laquelle s’élèvent tous les élus extérieurs à la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole (1 million d’habitants).

Dix communautés métropolitaines ?

L’avant-projet de loi prévoit la création de communautés métropolitaines destinées à "améliorer la compétitivité et la cohésion". Alors que le gouvernement évoquait surtout des conditions d’attractivité (présence d’un pôle universitaire de renom, d’infrastructures de transport conséquentes et de sièges sociaux de grandes entreprises) pour décrocher ce statut, le texte fixe comme critère un seuil démographique de 400 000 habitants. Une barre qu’atteignent peu ou prou les intercommunalités de :

• Bordeaux
• Grenoble
• Montpellier
• Nantes
• Nice
• Rennes
• Rouen
• Strasbourg
• Toulon
• Toulouse

Pour ces groupements, la distribution des compétences n’apparaît pas non plus stabilisée. A tel point qu’il est difficile, dans l’avant-projet de loi, de distinguer l’armature des communautés métropolitaines de celle des eurométropoles. J.-B. F. 

Avant projet de loi de décentralisation au 27 Nov 2012

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EXERCICE DES COMPETENCES

Dans son discours du 5 octobre, devant les Etats généraux du Sénat, le chef de l’Etat avait affirmé que le projet de loi privilégierait "la clarté" dans la répartition des compétences et "ira jusqu'au bout de certains transferts" en privilégiant la logique de blocs de compétences. Le titre IV de l’avant-projet de loi intitulé "approfondissement de la décentralisation" poursuit cet objectif.

• LES COMPETENCES DES REGIONS

Formation professionnelle

La région serait compétente "en direction des jeunes, des adultes, des personnes handicapées et des personnes détenues dans un établissement pénitentiaire". Elle définirait et mettrait en œuvre "la politique de lutte contre l’illettrisme et pour l’acquisition de compétences clés". Elle devrait élaborer un "contrat de plan régional de développement des formations professionnelles" dont les orientations seraient mises en œuvre dans le cadre d’une "carte régionale des formations professionnelles initiales" élaborée chaque année par la collectivité et mise en œuvre en concertation avec l’Etat. "Les actions de prise en charge des jeunes sortant sans diplôme du système de formation initiale sont mises en œuvre et coordonnées au niveau local par la région", en lien avec les autorités académiques.

Apprentissage

La région adoptera aussi chaque année une « carte régionale des formations dispensées dans le cadre de l’apprentissage » fixant les priorités du territoire. Des « contrats d’objectifs et de moyens conclus entre l’Etat, la région, les chambres consulaires et une ou plusieurs organisations représentatives d’employeurs et de salariés » détermineront les conditions de mise en œuvre de cette carte.

Orientation

L’Etat et les régions se répartiront par convention la charge du service public de l’orientation tout au long de la vie. La région organisera ce service public sur son territoire. Pour ce faire, elle devra assurer « la mise en réseau de tous les services, structures et dispositifs » qui y concourent (missions, construction et fonctionnement). Et notamment celle des centres d’information et d’orientation des publics scolaires et non scolaires via une convention avec les départements et les communes dans les six mois suivant l’adoption de la loi.

Enseignement supérieur et recherche

Dans le cadre des orientations du plan national, la région définira "un schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation qui détermine les principes et les priorités de ses interventions. Il détermine les objectifs et les investissements prévus par des programmes pluriannuels d'intérêt régional en matière de recherche".
Ce schéma constituera le document de référence des autres schémas établis par la région en matière de formation.

La région est consultée sur les aspects régionaux de la carte des formations supérieures et de la recherche. Un article de l’avant-projet de loi rédigé évoque "le transfert facultatif de la gestion de l’immobilier des établissements d’enseignement supérieur" aux régions mais aucune disposition précise ne figure dans le texte.

Pour sensibiliser les jeunes publics, la région pourra élaborer un "schéma régional de diffusion de la culture scientifique, technique et industrielle et conclure toute convention avec l’Etat, les établissements publics nationaux et les autres collectivités territoriales".

Développement économique

L’Etat élaborera un schéma stratégique national "pour une durée de cinq ans" fixant les priorités en matière de compétitivité et d’attractivité du territoire. Le premier schéma serait arrêté "au 1er janvier 2014" et ferait l’objet d’une concertation avec les collectivités.

Chaque région élaborerait "au plus tard le 1er décembre 2014" un "schéma régional de développement économique et de l’innovation après concertation » avec les autres collectivités et les chambres consulaires.  Ce schéma comporterait deux volets.

1. Le premier volet définirait "les orientations stratégiques en matière d’aide aux entreprises. Il fixerait les conditions d’exercice des compétences régionales. Il prévoit les cas de délégation éventuelle de ces compétences à d’autres collectivités".
2. Le second "définit la stratégie régionale de soutien aux petites et moyennes entreprises ainsi qu’aux entreprises de taille intermédiaire et coordonne la mise en œuvre au plan régional des outils d’action publique à leur endroit".

Le schéma régional définirait "un plan régional pour l’internationalisation des entreprises ainsi qu’une stratégie régionale d’innovation", en coordination avec la Banque publique d’investissement (BPI), les pôles de compétitivité (co-pilotés avec l’Etat) et les CCI.

"Responsable des politiques de soutien" aux PME et entreprises de taille intermédiaire (ETI), la région définirait le régime et déciderait de l’octroi d’aides à la création et au développement des entreprises. Les autres collectivités et EPCI pourraient exercer cette compétence par délégation.

Une "loi de finances" préciserait "les modalités d’accompagnement financier du renforcement du rôle des régions en matière de développement économique".
Le gouvernement créé "un fonds de solidarité économique" alimenté par une contribution obligatoire des régions" qui contribuera "au financement des actions de soutien au développement économique conduites par les régions".

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Fonds structurels

L’Etat « confie aux régions, pour la période 2014-2020, soit par transfert de gestion, soit par délégation de gestion, la gestion des programmes opérationnels des fonds structurels européens et du Fonds européen agricole pour le développement rural, qu’il souhaite régionaliser dans les domaines suivants :

• la cohésion économique et sociale ; l’Etat peut aussi confier cette gestion aux conseils généraux lorsque les actions relèvent du fonds social européen ;
• le développement économique ;
• l’innovation ;
• l’aménagement du territoire et de développement rural.

Les collectivités seraient solidaires de l’Etat en cas de corrections ou sanctions financières liées à cette gestion.

Transports

Dans chaque région, il serait créé un " syndicat régional de transport" qui regroupe la région, les départements les autorités organisatrices de la mobilité durable. Ce syndicat régional se substitue aux syndicats mixtes existants. Il est créé dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi. Il est chargé d'élaborer le "schéma régional de transport", de coordonner les services de transport organisés par ses membres, de mettre en place un système d'information multimodale à l'intention des usagers et de tarification coordonnée permettant la délivrance de titres de transport uniques ou unifiés.

Le syndicat régional peut, "en lieu et place de ses membres, organiser les services publics réguliers et les services à la demande, et assurer la maîtrise d'ouvrage d'infrastructures ou d'équipements de transport d'intérêt commun ainsi que tout ou partie des missions des autorités organisatrices de la mobilité durable".  En outre, il peut "subventionner les infrastructures inscrites au schéma régional de transport".

Pour financer ses missions, le syndicat régional de transport "peut prélever un versement" qui « ne peut excéder 0,5 % en dehors des périmètres de transports urbains et 0,4 % dans les périmètres de transports urbains".

Les régions "peuvent conventionner des services de transport ferroviaire exploités en continuité sur leur territoire". Elle "définit la politique tarifaire des services d’intérêt régional en vue d’obtenir l’utilisation la meilleure, sur le plan économique et social, du système de transports".

Une région peut passer une convention avec une région limitrophe pour l'organisation d'un "service régulier non urbain qui dessert exclusivement ces deux régions". Des services réguliers non urbains "d’intérêt national" pourront desservir deux régions non limitrophes ou plus de deux régions, après autorisation de l’Etat.

Autres compétences

La région se verrait confier l’élaboration d’un "schéma directeur régional des réseaux de communications électroniques » pour assurer cohérence des réseaux d’initiative publique. La responsabilité des plans de gestion des déchets passerait du département à la région, échelle qui avait déjà été retenue pour l’Ile-de-France.

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• LES COMPETENCES DES DEPARTEMENTS

"Le département est compétent pour l’accueil, l’information, l’évaluation, l’orientation, l’accompagnement et le conseil des personnes handicapées".

L’avant-projet de loi prévoit le désengagement de l’Etat des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Celles-ci deviendraient "un service non personnalisé du département, placé sous l’autorité du président du conseil général". Elles organiseraient "des actions de coordination avec les autres dispositifs sanitaires et médicosociaux concernant les personnes handicapées", en s’appuyant notamment sur les CCAS et CIAS.

Le département élaborerait un "schéma d’organisation sociale et médicosociale relatif aux personnes handicapées". Un "plan personnalisé de compensation du handicap" sera proposé aux personnes concernées. Le conseil général devrait "garantir aux personnes handicapées, aux personnes âgées en perte d’autonomie et à leurs familles, une information accessible sur l'ensemble des prestations, des aides et des conseils dont elles peuvent bénéficier".

Le département serait également chargé de l’insertion et de la formation professionnelle des bénéficiaires d’un contrat de soutien et d’aide par le travail. Les établissements et services d’aide par le travail (Esat) seraient transférés aux départements.

• LES COMPETENCES DES COMMUNES ET EPCI

Urbanisme

Les communautés de communes et d’agglomération de plus de 30 000 habitants seraient compétentes de plein droit en matière de plan local d’urbanisme (PLU). Un délai serait cependant prévu pour les communes qui sont en cours de procédure d’élaboration de leur PLU jusqu’à la fin de cette procédure. Cela ne signifie pas forcément que les PLU seront désormais "intercommunaux" au sens propre : aujourd’hui, de nombreux PLUI sont, en fait, l’addition du PLU de chaque commune.
De plus, il serait toujours possible de confier uniquement la réalisation des documents d’urbanisme à l’intercommunalité, sans qu’ils soient pour autant intercommunaux.

Mobilité durable

Les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes de transport "sont les autorités organisatrices de la mobilité durable dans les périmètres de transports urbains".
Elles organisent les services réguliers de transport public urbain de personnes. "Elles peuvent, en outre, organiser des services de transport à la demande et des services de transport de marchandises.
Elles veillent également à l’organisation de l’autopartage, du covoiturage et du vélo en libre-service."

Numérique

Les communes et les départements pourraient « bénéficier d’une délégation de compétence de la région (…) pour l’établissement et l’exploitation d’un ou plusieurs réseaux de communications électroniques. »

Eau

Les communes exercent la compétence "gestion des milieux aquatiques", à compter de la parution de la loi, y compris "la gestion des zones humides associées au cours d’eau".

Les collectivités, leurs groupements et les établissements publics territoriaux de bassin peuvent "entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe".

Les EPCI qui assurent la gestion de cours d’eau peuvent instituer une taxe. Un EPCI peut déléguer tout ou partie de la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques dont il est attributaire à un "établissement public territorial de bassin".
Ils s’associent au sein de cet établissement notamment pour contribuer à la prévention des inondations, à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, à la préservation et à la gestion des zones humides ainsi qu’à l’élaboration et au suivi du schéma d’aménagement et de gestion des eaux.

Dans chaque bassin, il est arrêté "avant le 1er janvier 2017", par le préfet coordonnateur de bassin, un "schéma d’organisation des établissements publics territoriaux de bassin prévoyant une couverture intégrale du territoire par ces établissements". X.B.

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FINANCES

Ressources : priorité aux régions

Les finances et la gestion locale font l’objet de nombreuses dispositions au sein de l’avant-projet de loi. D’abord pour préciser certaines ressources des collectivités, particulièrement celles des régions. Une loi de finances déterminera ainsi "les modalités et les conditions d’attribution de ressources fiscales supplémentaires" de ces dernières.

D’ores et déjà, il est prévu qu’elles bénéficient d’une fraction du versement transports de par leur statut d’autorité organisatrice des transports, et d’une taxe annuelle sur les locaux commerciaux, de stockage, à usage de bureaux et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories.

Dans le cadre des contrats d’objectifs et de moyens portant sur l’apprentissage conclus avec l’Etat, les chambres consulaires et les organisations représentatives d’employeurs et de salariés, les régions répartiraient librement les sommes affectées aux fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle.

Les départements moins bien lotis

En matière de ressources, les départements sont moins bien lotis... ou du moins resteront sur leur faim. Un seul article de loi précise qu’ une loi de finances déterminera "les modalités et les conditions d’attribution aux départements de ressources fiscales supplémentaires partagées avec l’Etat", ressources devant contribuer "au financement des compétences décentralisées".

Par ailleurs, le texte encadre financièrement les transferts de compétences en allant plus loin que les études d’impact accompagnant les textes de loi soumis par le gouvernement au Parlement. "Tout projet de loi ayant pour conséquence une augmentation des charges nettes obligatoires pesant sur les collectivités territoriales comprend des dispositions précisant les conditions de la compensation éventuelle, totale ou partielle de ces charges par l’Etat", prévoit l’avant-projet de loi.

Valeurs locatives et TH à rénover

Par ailleurs, les conditions de mise en œuvre d’une expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation seraient déterminées par une loi de finances, qui statuera également sur l’introduction du revenu dans l’assiette de la taxe d’habitation (TH).

Gestion locale : l’œil de l’Etat

Un second chapitre vise la gestion locale, que le gouvernement souhaite encadrer par des sanctions nouvelles en cas d’irrégularités. Ainsi, "en cas de manquement grave et répété dans l’exécution des mesures de redressement" prises lorsque le budget d’une collectivité a été réglé par le représentant de l'Etat pour cause d’irrégularités, le maire ou le président de l’exécutif local sera passible d’une amende.

Le montant de cette amende pourra atteindre au maximum le double du montant de la rémunération brute annuelle de l’élu. Toutefois, sur délibération de l’assemblée, cette amende pourrait être prise en charge par le budget de la collectivité.

Les collectivités mises à l'amende par les juridictions communautaires ?

Autre épée de Damoclès qui pourrait peser  sur les collectivités : le risque de devoir supporter "les conséquences financières des jugements ou des arrêts rendus par une juridiction communautaire, à l’encontre de l’Etat pour manquement à une disposition du droit communautaire, lorsque le manquement est imputable à cette collectivité détenant la compétence mise en cause".

Lorsque plusieurs collectivités ou intercommunalités seraient mises en cause, l’Etat proposerait une répartition des sommes dues entre ces dernières "au regard de leurs responsabilités respectives", les collectivités disposant alors d’un délai d’un mois pour faire valoir leurs observations. En cas de désaccord, c’est la répartition proposée par l’Etat qui s’imposerait, "après avis d’une commission constituée de trois membres du Conseil d’Etat et de 3 membres de la Cour des comptes".

 Les comptes seront rapportés… à l’Etat

"Transparence financière et qualité des comptes" : tel est l’intitulé du troisième et dernier chapitre consacré aux finances locales.

C’est dans cet objectif que les présidents des exécutifs régionaux et départementaux, les maires des communes de plus de 3 500 habitants et les présidents d’intercommunalités comprenant au moins une commune de plus de 3 500 habitants, devront présenter, dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, un rapport à leur assemblée délibérante "sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la gestion de la dette".

Ce rapport, qui devra également comporter l’évolution des dépenses et des effectifs, sera rendu public, débattu et "transmis au représentant de l’Etat dans le département", du moins dans les régions, départements et les communes de plus de 10 000 habitants. Ce dispositif de "reporting" à l’Etat doit entrer en vigueur au 1er août 2014.

Certifier les comptes des volontaires

 François Hollande l’avait souhaité lors de son intervention devant les magistrats de la Cour des comptes, à Paris, le 7 septembre : la certification des comptes des plus grandes collectivités sera bien expérimentée. Elle sera coordonnée par la Cour des comptes qui se penchera, pendant cinq ans, sur les comptes des collectivités volontaires dont le produit de fonctionnement excède les 200 millions d’euros. L’expérimentation doit être mise en œuvre trois ans après l’entrée en vigueur du texte de loi. A.H.

Xavier Brivet, J.-B. Forray et Aurélien Hélias

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