Contentieux électoral : le bilan des municipales de 2008 -Analyse juridique

 Par Philippe Bluteau, avocat au barreau de Paris

Les contentieux engagés dans les communes de plus de 9 000 habitants, où la loi requiert des candidats le dépôt d'un compte de campagne, ne sont pas encore définitivement tranchés par le Conseil d'Etat. L'analyse de la jurisprudence du Conseil d'Etat en matière de financement électoral et de procédure contentieuse fera donc l'objet d'une étude ultérieure.

L'ESSENTIEL

• Un message posté sur un site internet la veille du scrutin peut justifier, en cas de faible écart de voix, que l'élection soit annulée.

• Un bulletin dont l'éditorial dressait le bilan de la mandature et annonçait que l'équipe municipale se représenterait aux suffrages des électeurs n'a pas été regardé, dans les circonstances de l'espèce, comme relevant d'une campagne de promotion publicitaire interdite.

• Un élu qui passe ses vacances et la plupart des fins de semaine dans la commune n'est pas considéré comme "forain", mais comme résidant dans la commune au titre de l'article L.228 du Code électoral.

• Dans les communes de plus de 3 500 habitants, les sièges attribués, dans un premier temps, à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés, n'entrent plus dans le calcul auquel il est ensuite procédé pour répartir les sièges restant à attribuer.

Sommaire
1. La campagne électorale
2. L'égibilité et les incompatibilités
3. Les opérations électorales

1. La campagne électorale

Le Conseil d'Etat vient de rappeler, en termes très clairs, quel est son office de juge de l'élection : "Il n'appartient pas au juge de l'élection de sanctionner toute irrégularité ayant pu entacher le déroulement d'une campagne électorale, mais seulement d'apprécier si cette irrégularité a été de nature à affecter la sincérité du scrutin et, par suite, la validité des résultats proclamés" (CE, 24 septembre 2008, Election municipale des Martys, n°317786).

Ainsi, à de nombreuses reprises, comme par le passé, le Conseil d'Etat a pu reconnaître la commission de telle ou telle irrégularité, sans pour autant faire droit aux requérants qui demandaient l'annulation d'une élection.

Le juge n'annule l'élection, pour des motifs tirés de la violation de règle de communication, que si trois conditions cumulatives sont réunies : l'existence d'une manœuvre, l'incapacité du candidat visé par cette manœuvre d'y répondre, et un écart de voix suffisamment faible pour que cette manœuvre ait pu avoir un effet sur le résultat.

1.1 Les manœuvres

Le Conseil d'Etat a débouté plusieurs requérants, au motif que les irrégularités invoquées n'étaient pas constitutives de manœuvres. Ainsi, la circonstance que la liste du maire sortant se soit prévalue de l'intérêt manifesté par un certain nombre de personnalités, dont le sous-préfet, au projet en cours de réalisation portant sur la réhabilitation des logements de l'administration pénitentiaire, ne peut être regardée comme de nature à entacher la sincérité du scrutin (CE, 17 décembre 2008, Election municipale d'Oermingen, n°318105).

Tract. Le Conseil d'Etat a refusé de voir une manœuvre de nature à entraîner l'annulation de l'élection dans la diffusion, la veille du premier tour dans la commune de Caveirac, d'un tract affirmant que "Caveirac n'est pas un fonds de commerce, méfiez-vous des personnes peu scrupuleuses ! En votant pour notre liste, vous protégez Caveirac ! Le bien-être de tous plutôt que l'enrichissement de quelques-uns".

Selon le Conseil d'Etat, ces affirmations, pour regrettables qu'elles soient par la suspicion infondée qu'elles jettent sur les motivations des candidats de la liste adverse, ne présentent cependant pas un caractère injurieux ou diffamatoire, ni n'excèdent les limites de la polémique électorale.

Du fait de leur très grande généralité, elles ne constituent pas non plus un élément de propagande nouveau auquel la liste adverse n'aurait pas, compte tenu de la date de leur diffusion, eu la possibilité de répliquer utilement (CE, 24 novembre 2008, Election municipale de Caveirac, n°317380).

Banderole. Le juge a eu à connaître d'un cas dans lequel, pendant la durée des opérations électorales, à l'initiative d'électeurs radiés de la liste électorale par décision de justice, une banderole dénonçant cette radiation a été accrochée sur la façade du bâtiment abritant le bureau de vote, tandis que les électeurs étaient invités à signer une pétition dénonçant cette radiation, posée sur une table placée devant ce bâtiment ou dans une entrée conduisant au bureau de vote.

Le juge considère que cette manifestation, "pour regrettable qu'elle soit, ne saurait être regardée comme constitutive d'une manœuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin". Pour conclure en ce sens, le juge relève que ni la pétition ni la banderole n'avaient de caractère polémique en faveur ou à l'encontre de l'un des candidats ou de l'une des deux listes en présence, ou de leur programme, que la pétition a d'ailleurs été signée par des candidats des deux listes, qu'aucun manifestant n'a dissuadé les électeurs de venir voter, ni exercé de pressions sur des électeurs (CE, 28 novembre 2008, Election municipale de Viersat, n°317778).

1.2. La capacité de répondre

En tout état de cause, même en présence d'un abus de propagande, le Conseil d'Etat vérifie si le candidat adverse a eu la capacité de répondre.

Ainsi, alors même qu'un tract, distribué pendant la semaine précédant le premier tour, a pris la forme d'un entretien avec le maire sortant comportant certaines allégations de caractère polémique, les personnes qui y étaient critiquées et les listes adverses ont disposé du temps nécessaire pour apporter des réponses utiles avant le second tour (CE, 26 novembre 2008, Election municipale de Nuits-Saint-Georges, n°317996). Il a jugé, de même, que la candidate visée par un tract "extrêmement polémique" et un tract anonyme "portant de graves accusations" à son encontre, tous deux distribués le jeudi 13 mars, avait disposé de la capacité d'y répondre avant le scrutin du dimanche 16 mars (CE, 31 décembre 2008, Election municipale de Mar¬sillargues, n°317989).

A noter - Classiquement, le Conseil d'Etat accepte parfois d'annuler l'élection,même si le candidat a disposé d'un délai pour répondre. C'est le cas lorsque les attaques sont trop graves et empêchent toute réplique utile, notamment dans le cas de tracts à "caractère violemment injurieux" et incluant des attaques personnelles "injurieuses et diffamatoires mettant en cause l'honnêteté" du maire sortant (CE, 7 janvier 2009, Election municipale de Cagnano, n°317742).

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1.3. Les annulations en cas de faible écart de voix

Lorsque des irrégularités sont établies et que l'écart de voix est faible, l'élection municipale peut être annulée.

Tract. Un tract intitulé "Dernière minute" a été diffusé dans la nuit du vendredi au samedi précédent le scrutin du second tour, qui mettait en cause les conseillers municipaux sortants de la commune, en affirmant qu'un rapport établi par un expert désigné par une juridiction précisait que le coût d'une ZAC s'élevait à 6 millions d'euros, mais laissait aussi entendre que son coût serait entièrement à la charge des contribuables de la com¬mune, ce dernier point constituant un élément nouveau.

Dans ces conditions, la diffusion de ce tract, moins de 48 heures avant le jour du scrutin, a été susceptible d'influer sensiblement sur le choix des électeurs. Compte tenu du faible écart de voix séparant les deux listes en présence (23 voix sur 3 051 suffrages exprimés), ce seul tract a été jugé de nature à fausser les résultats du scrutin et justifier l'annulation de l'élection (CE, 31 décembre 2008, Election municipale de Vias, n°318279).

Un maire sortant a signé en se prévalant de sa qualité de maire et fait diffuser de manière massive, à partir du vendredi 14 mars après-midi, un tract faisant notamment état d'une "agression" qui aurait été commise en pleine rue à l'encontre de son épouse par le conjoint de la candidate en tête d'une liste adverse.

Eu égard à la nature des faits ainsi allégués, particulièrement graves et délicats à contester, aux termes utilisés par ce document, qui excèdent les limites de la polémique électorale, à la date à laquelle le tract a été distribué, qui a empêché la candidate visée d'y répondre utilement ainsi qu'au faible écart de voix entre le dernier candidat élu et le premier candidat non élu, soit 23 voix sur 950 suffrages exprimés, la distribution de ce tract a été de nature à altérer la sincérité du scrutin (CE, 26 novembre 2008, Election municipale de Saint-Marcel-sur-Aude, n°317767).

En Haute-Garonne, le Conseil d'Etat constate qu'un tract, distribué dans l'après-midi du 8 mars 2008, accusait la liste adverse "d'un flot d'attaques, de remises en cause, d'insultes à l'encontre des élus sortants, allant jusqu'à les traiter de menteurs sur La Dépêche du Midi". Or, ces accusations faisaient suite à un article paru quelques jours plus tôt dans lequel l'adversaire des auteurs du tract se bornait à déclarer que "ce qui intéresse la population ce sont ni les mensonges ni les invectives, mais la question de savoir comment et avec qui sera gérée la commune". Le tract fut donc jugé mensonger. Puisque la date de diffusion ne permettait pas au candidat visé d'y apporter une réponse, et puisque les élus dans cette commune au premier tour n'ont obtenu leur élection qu'à la faveur de 2 à 11 voix au-dessus de la majorité absolue, l'élection est annulée (CE, 31 oc¬tobre 2008, Election municipale de Grazac, n°317417).

A noter - Signe du rôle croissant des communications électroniques dans les campagnes électorales, une élection municipale a été annulée du seul fait qu'un candidat de la liste X, présente au second tour, a mis en ligne sur le site internet de cette liste, le samedi 15 mars 2008 à 12h45, veille du scrutin, un message appelant les électeurs à voter au second tour pour la liste Y "afin de faire barrage à la liste Z".

Ce message était en contradiction avec la position prise par la liste X et comportait un élément de propagande nouveau, le tout en violation de l'article L.49 du Code électoral qui interdit tout nouveau message de propagande par voie électronique la veille du scrutin.

Selon le Conseil d'Etat, ce message a été considéré comme créant "la confusion dans l'esprit des électeurs", et, "quel que soit le nombre de connexions au site internet effectuées", comme de nature à altérer la sincérité du scrutin en présence d'un écart de seulement 5 voix (sur 2 428 suffrages exprimés) entre les listes Y et Z arrivées en tête au second tour (CE, 28 novembre 2008, Election municipale de Rians, n°317874).

Affiche. Dernier cas d'annulation d'une élection pour une irrégularité de communication, dans la nuit précédant les opérations électorales, les affiches d'une des deux listes présentes au second tour, apposées sur les panneaux officiels de la commune, notamment devant les bureaux de vote, ont été recouvertes d'affichettes présentant un caractère injurieux et diffamatoire.

Cet affichage ayant eu lieu à une date telle que les personnes visées n'ont pas eu la possibilité d'y répondre, un tel affichage, alors même que la liste conduite par le requérant n'aurait pas été à l'origine des affichettes, présente le caractère d'une manœuvre qui, eu égard au faible écart de voix entre les deux listes (11 voix sur 3 255), a pu altérer la sincérité du scrutin (CE, 29 octobre 2008, Election municipale de Saint-Jean-d'Illac, n°318215).

1.4. La communication de la collectivité locale

La communication de la collectivité locale en période préélectorale est fréquemment invoquée dans les recours en annulation de l'élection.

Elle obéit à des règles particulières : l'article L.52-1 du Code électoral prévoit en effet qu'"à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin".

Cette année, le Conseil d'Etat a confirmé sa jurisprudence très libérale en la matière : les cas d'annulation d'élection sur ce fondement se font rares.

Cérémonie de vœux. Le Conseil d'Etat a considéré que la diffusion lors de la cérémonie des vœux du maire, le 25 janvier 2008, d'une brochure où figuraient une photographie de la mairie rénovée, à l'occasion de son centenaire, et la mention par le maire, lors de son discours au cours de cette même cérémonie, de sa candidature à l'élection municipale, n'étaient pas à elles seules, et dès lors qu'elles n'étaient pas accompagnées de commentaires destinés à promouvoir la gestion de l'équipe municipale sortante, constitutives d'une violation de l'article L.52-1 précité (CE, 19 janvier 2009, Election municipale d'Escatalens, n°318262).

Courrier du maire. Le tribunal administratif de Strasbourg avait annulé une élection au motif que le maire sortant, candidat aux élections, en ayant fait déposer par les employés municipaux le jeudi précédant le premier tour de scrutin, dans les boîtes aux lettres des habitants d'une place et d'une rue, un courrier relatif aux problèmes de stationnement rencontrés par ces habitants, accompagné d'un questionnaire, signé ès qualités du maire et rédigé sur du papier à en-tête de la mairie, avait détourné à des fins électorales les moyens mis à sa disposition pour assurer le fonctionnement du service public, portant atteinte à l'égalité des candidats. Ces faits, eu égard au faible nombre de voix séparant le résultat obtenu par la liste du maire sortant de la majorité absolue, étaient constitutifs d'une manœuvre ayant altéré la sincérité du scrutin.

A noter - Le Conseil d'Etat annule cette décision et valide l'élection, en soulignant que, par le courrier litigieux, le maire sortant a entendu répondre à une pétition comptant environ 150 signatures, qui venait de lui être adressée en sa qualité de maire par les riverains concernés, faisant état de leur insatisfaction suscitée par des problèmes de stationnement récurrents, occasionnés depuis trois ans par les travaux d'aménagement de parkings et par la mise en place d'une "zone bleue".

Le Conseil d'Etat souligne que ce courrier et le questionnaire qui l'accompagnait ont été adressés aux seuls riverains concernés par ces difficultés de stationnement et ne comportaient pas d'éléments de polémique électorale (CE, 31 décembre 2008, Election municipale de Hagondange, n°317830).

De manière plus étonnante, le Conseil d'Etat a considéré, dans ce même arrêt, qu'il était loisible au maire sortant, sans que cela puisse être regardé comme un abus de propagande, d'utiliser la page consacrée à son groupe politique, dans le supplément destiné à l'expression des groupes politiques du magazine municipal du mois de février 2008, pour défendre ses réalisations et annoncer sa candidature à l'élection municipale.

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Bulletin municipal. Eu égard à sa présentation et à son contenu, "dépourvu de toute polémique électorale et qui se limite en termes mesurés, à dresser le bilan financier de la mandature et à faire état de certaines des réalisations de la commune", le bulletin municipal distribué en janvier 2008 aux habitants de la commune à sa date de parution habituelle, ne peut être regardé comme relevant d'une campagne de promotion publicitaire au sens des dispositions de l'article L.52-1 du Code électoral (CE, 17 décembre 2008, Election municipale de Coullons, n°318459).

Editorial. Même un bulletin dont l'éditorial dressait le bilan de la mandature et annonçait que l'équipe municipale se représenterait aux suffrages des électeurs n'a pas été regardé comme relevant d'une campagne de promotion publicitaire interdite, compte tenu de ses termes mesurés et de l'absence de contenu polémique (CE, 14 novembre 2008, Election municipale de Vensac, n°317316).

A noter - Néanmoins, un document de huit pages en couleurs, intitulé "Le mot de la fin", réalisé et distribué par des agents avec les moyens de la commune, diffusé aux électeurs de la commune dans la semaine qui a précédé le premier tour de l'élection, a justifié une annulation. Ce document comportait un éditorial du maire sortant et dressait un "bilan avantageux" de l'action menée sous son mandat, en décrivant notamment l'ensemble des projets réalisés et des projets en cours.
Eu égard au faible écart de voix entre les deux derniers candidats élus de la liste du maire sortant et les premiers candidats non élus de la liste concurrente, cette irrégularité a été de nature à vicier les résultats du scrutin et justifie l'annulation de l'élection de ces deux candidats (CE, 17 novembre 2008, Election municipale d'Aiguilles-en-Queyras, n°316429).

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2. L'éligibilité et les incompatibilités

2. 1. Agents publics

Le Conseil d'Etat a précisé à quelle condition un agent public était, ou non, éligible au conseil municipal. Même si l'article L.231 du Code électoral prévoit que "les agents salariés communaux ne peuvent être élus au conseil municipal de la commune qui les emploie", est éligible un agent municipal mis en disponibilité avant le jour du scrutin (CE, 9 janvier 2009, Election municipale de Fatu-Hiva, n°317576). De même, un agent recenseur, qui a participé aux opérations de recensement du 16 janvier au 17 février 2008, n'était plus agent salarié communal le jour du scrutin et était donc redevenu éligible (CE, 5 décembre 2008, Election municipale de Montpezat, n°317382).

Mais l'article L.231 du Code électoral prévoit également une série d'inéligibilités, au conseil municipal, pesant sur les agents publics employés par d'autres organismes que la commune. Ainsi, le Conseil d'Etat a validé, pour inéligibilité, l'annulation de l'élection :

• d'un directeur général adjoint en charge de la délégation "économie et développement des compétences" au conseil régional, au motif que cette délégation regroupant, au vu de l'organigramme des services de la région, trois directions, l'intéressé avait, au-delà de son titre formel, le rang de directeur (CE, 19 décembre 2008, Election municipale d'Eternoz, n°317043) ;

• d'un ancien directeur de cabinet du président du conseil général qui, par un avenant à son contrat de travail, avait été recruté, à compter du 1er septembre 2007, et pour une durée de sept mois, comme simple collaborateur de cabinet, fonction qui, elle, n'entraîne pas d'inéligibilité. Toutefois, le Conseil d'Etat déduit de la circonstance qu'aucun autre directeur de cabinet n'a été nommé, que l'intéressé a, en fait, continué à exercer les fonctions de directeur de cabinet du président du conseil général jusqu'à la date des élections contestées (CE, 5 décembre 2008, Election municipale de Ceintrey, n°317888) ;

• d'un responsable des systèmes d'information et de communication d'une préfecture, considéré comme un "chef de bureau", au vu de ses responsabilités et au motif qu'il était placé sous l'autorité directe du secrétaire général de préfecture, alors même qu'il ne disposait ni de délégation de signature, ni d'un pouvoir de décision (CE, 19 novembre 2008, Election municipale de Malicorne-sur-Sarthe, n°317401).

• de la directrice de l'"Agence d'appui au développement territorial", laquelle, en dépit de son intitulé, fut considérée comme un service du conseil général (CE, 14 novembre 2008, Election municipale de Macau, n°317381).

2.2. Lieu de résidence

En vertu de l'article L.228 du Code électoral, dans les communes de plus de 500 habitants, le nombre des conseillers qui ne résident pas dans la commune au moment de l'élection, également appelés "conseillers forains", ne peut excéder le quart des membres du conseil.

Contribuant à mieux dessiner les contours de cette notion, le Conseil d'Etat a jugé que devait être considéré comme résidant dans la commune, au sens de l'ar¬ticle L.228, l'élu qui y "passe ses vacances et la plupart des fins de semaine" ainsi que celui qui y "effectue des séjours fréquents et réguliers" (CE, 19 décembre 2008, Election municipale de Vulvoz, n°317046). De même, n'est pas considéré comme "forain" mais bien comme résidant l'élu qui passe ses congés dans une commune où son épouse possède une maison, dont le domicile n'est situé qu'à une vingtaine de minutes de cette commune et qui produit quatre attestations confirmant sa présence régulière dans cette commune, dont il est, qui plus est, le maire sortant (CE, 5 décembre 2008, Election municipale de Saint-Félix-de-l'Héras, n°318307).

A noter - Est éligible, tout citoyen contribuable local au 1er janvier de l'année de l'élection. Dans ces conditions, le Conseil d'Etat a annulé une décision du tribunal administratif de Bastia et validé l'élection d'une candidate qui, ayant hérité en 2003, avec sa mère et sa sœur, d'immeubles dont son père était propriétaire sur la commune, demeurait redevable à ce titre du paiement de la taxe foncière à hauteur de sa part dans l'indivision (CE, 14 novembre 2008, Election municipale de Rogliano, n°317661).

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3. Les opérations électorales

3.1 Les bulletins de vote

Le Conseil d'Etat a dû revenir à plusieurs reprises sur les conditions de validité de bulletins de vote.

Circulaire. Il a d'abord rappelé que, dans les communes de moins de 3 500 habitants, les circulaires utilisées comme bulletin de vote sont admises dès lors que, compte tenu de son format, la profession de foi ne constitue pas un signe de reconnaissance (CE, 19 janvier 2009, Election municipale de Longeau-Percey, n°317194) et qu'elle permet "d'identifier sans équivoque, par la mention de leurs noms patronymiques et de leurs prénoms, les candidats inscrits sur la liste concernée" (CE, 19 janvier 2009, Election municipale de Trédarzec, n°316999).

Signe de reconnaissance. Il a ensuite précisé les conditions dans lesquelles un bulletin était considéré comme portant un signe de reconnaissance de l'électeur. Ces signes seront de nature à justifier l'invalidation du bulletin dès lors qu'ils "n'apparaissent nécessaires ni à l'expression du choix des électeurs, ni à la bonne lecture de leur bulletin et n'ont pas été tracés accidentellement" (CE, 31 décembre 2008, Election municipale de Galluis, n°317828) : tel est notamment le cas lorsque le nom du candidat est soit précédé d'une croix, soit entouré par un cercle soit suivi de la mention maire (arrêt "Election municipale de Galluis" précité).

Doivent également être invalidés le suffrage qui joint "dans la même enveloppe, au bulletin d'une des listes candidates, celui de l'autre liste entièrement rayé" (CE, 10 dé¬cembre 2008, Election municipale du Langon, n°317731) et celui qui associe, dans la même enveloppe, un bulletin blanc et un bulletin au nom d'un candidat (CE, 19 novembre 2008, Election municipale de Mayronnes, n°317766).

A l'inverse, la présence d'une case sur les bulletins ayant incité les électeurs à la cocher, les croix portées sur les bulletins en litige constituaient, non un signe de reconnaissance, mais la manifestation du choix des électeurs de voter pour les candidats dont le nom était coché (CE, 19 décembre 2008, Election municipale de Baives, n°316921).

A noter - Le Conseil d'Etat a affirmé que la seule circonstance que des bulletins avaient une taille différente des autres bulletins de vote émis en faveur d'un même candidat et qu'ils excédaient le format réglementaire, n'était pas nécessairement, en l'absence de manœuvre, de nature à entraîner leur nullité (CE, 31 décembre 2008, Election municipale de Montenoy, n°317179). La tolérance est la même lorsque le bulletin est, en l'absence de ma¬nœuvre, de taille inférieure à la taille réglementaire (CE, 28 novembre 2008, Election municipale de Cruet, n°318238).

Dans le contexte particulier d'une concomitance entre élection municipale et élection cantonale, le Conseil d'Etat a posé en principe que, dans les communes de plus de 3 500 habitants où le vote pour une liste complète est obligatoire, "la présence, lors d'une élection municipale, dans une enveloppe trouvée dans l'urne, d'un bulletin relatif à une élection cantonale, qui ne répond pas aux conditions fixées à l'article L.260 et ne permet pas de connaître clairement la volonté manifestée par l'électeur, entraîne la nullité du suffrage ainsi émis" (CE, 16 décembre 2008, Election municipale de Franqueville-Saint-Pierre, n°317666).

3.2. L'organisation du scrutin

Assesseurs. Le refus éventuel du maire de nommer comme assesseurs des bureaux de vote les per¬sonnes désignées par les candidats a des conséquences radicales : à deux reprises, pour cette seule raison, le Conseil d'Etat a annulé l'ensemble des opérations électorales (CE, 29 octobre 2008, Election municipale de Saint-Christoly-de-Médoc, n°318104 ; CE, 14 no¬vembre 2008, Election municipale de Santa-Maria-Poggio, n°317730).

Mode de scrutin. Le mode de scrutin "à la proportionnelle à la plus forte moyenne", applicable aux élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants, a fait l'objet d'une utile clarification de la part du Conseil d'Etat

Afin d'éviter des erreurs à l'avenir, le juge affirme que ce mode de représentation "doit être entendu comme attribuant à chaque liste autant de sièges que le nombre de suffrages de la liste contient de fois le quotient électoral, les sièges restants étant ensuite conférés successivement à celle des listes pour laquelle la division du nombre de suffrages recueillis par le nombre de sièges qui lui ont déjà été attribués, plus un, donne le plus fort résultat", et que "les sièges attribués, dans un premier temps, à la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés n'entrent plus dans le calcul auquel il est ensuite procédé pour répartir les sièges restant à attribuer" (CE, 10 décembre 2008, Election municipale de Grand-Charmont, n°317727).