Conflits d'intérêts et transparence : de nouvelles obligations pour plusieurs milliers d'élus locaux

Avec ces deux projets de loi (organique et ordinaire), présentés en conseil des ministres du 24 avril 2013, le gouvernement vise deux objectifs :

1. « instaurer davantage d’obligations de transparence pour les responsables politiques et les plus hauts responsables administratifs »
2. et « renforcer l’efficacité de la lutte contre la grande délinquance économique et financière ».

1. Quels sont les élus locaux concernés par les déclarations de patrimoine et d’intérêt ?

A l’instar des ministres et des parlementaires (y compris au Parlement européen), plusieurs milliers d’élus locaux devront adresser, en début et en fin de mandat, au président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (créée par la loi en lieu et place de la Commission pour la transparence financière de la vie politique), une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêt.

Le projet de loi ordinaire fixe la liste des élus locaux concernés et leurs obligations dans les deux mois qui suivent leur entrée en fonction.

• Les présidents des conseils généraux et régionaux, le président du conseil de la métropole de Lyon, les maires des communes de plus de 20 000 habitants, les présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont la population excède 20 000 habitants ou dont le montant des « recettes de fonctionnement » est supérieur à 5 millions d’euros.
• Les conseillers généraux et régionaux, ainsi que les adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants et les vice-présidents des EPCI à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants et du conseil de la métropole de Lyon, lorsqu’ils sont titulaires d’une délégation de signature du président ou du maire. Ces délégations de signature doivent être notifiées sans délai à la Haute autorité.
• Les présidents des syndicats intercommunaux seront également visés par ces obligations, dès lors que leurs structures ont des recettes de fonctionnement dont le montant est supérieur à 5 millions d’euros.
• Les présidents et directeurs généraux des sociétés et autres personnes morales, quel que soit leur statut juridique, dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue, directement ou indirectement, séparément ou ensemble, notamment par les présidents d’exécutifs locaux, et dont le chiffre d’affaires annuel, au titre du dernier exercice clos avant la date de nomination des intéressés, est supérieur à 10 millions d’euros.
• Les présidents et directeurs généraux des offices publics de l’habitat mentionnés à l’article L421-1 du Code de la construction et de l’habitation gérant un parc comprenant plus de 2 000 logements au 31 décembre de l’année précédant celle de la nomination des intéressés ;
• Les présidents et directeurs généraux des sociétés et autres personnes morales, quel que soit leur statut juridique, dont le chiffre d’affaires annuel, au titre du dernier exercice clos avant la date de nomination des intéressés, dépasse 750 000 euros, dans lesquelles les collectivités régies par les titres XII et XIII de la Constitution, leurs groupements ou toute autre personne détiennent, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital social ou qui sont mentionnées au 1° de l’article L1525-1 du Code général des collectivités territoriales.

 2. Que doit contenir la déclaration de patrimoine ?

La déclaration de situation patrimoniale porte sur :

• les immeubles bâtis et non bâtis ;
• les valeurs mobilières ;
• les assurances-vie ;
• les comptes bancaires courants ou d’épargne, les livrets et les autres produits d’épargne ;
• les biens mobiliers divers d’une valeur supérieure à un montant fixé par voie réglementaire ;
• les véhicules terrestres à moteur, bateaux et avions ;
• les fonds de commerce ou clientèles et les charges et offices ;
• les biens mobiliers, immobiliers et les comptes détenus à l’étranger ;
• les autres biens ;
• le passif.

Le cas échéant, la déclaration de situation patrimoniale précise, pour chaque élément mentionné, s’il s’agit de biens propres, de biens de la communauté ou de biens indivis. Les déclarations comportent « une présentation des événements majeurs ayant affecté la composition du patrimoine depuis la précédente déclaration ».

Procédure et sanction

• Toute modification substantielle de la situation patrimoniale ou des intérêts détenus donne lieu, dans un délai de deux mois, à une déclaration.
• Les présidents d’exécutifs locaux devront adresser au président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique une nouvelle déclaration de situation patrimoniale, deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l'expiration de leur mandat ou de leurs fonctions (deux mois pour les élus ayant reçu délégation de signature).
• Un décret en Conseil d’Etat précisera le modèle, le contenu, les règles d’actualisation et de conservation des déclarations incombant aux personnes autres que celles titulaires de fonctions exécutives locales
• Le fait, pour une personne concernée de ne pas déposer l’une des déclarations prévues, d’omettre de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts ou de fournir une évaluation mensongère de son patrimoine est puni d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. Peuvent être prononcées, à titre complémentaire, l’interdiction des droits civiques et celle d’exercer une fonction publique.

A NOTER. Les directeurs et chefs de cabinet des élus locaux ne sont pas visés par le texte. « Cette catégorie générale a vocation à être traitée dans le cadre du prochain projet de loi relatif à la fonction publique, qui revalorisera le rôle de la commission de déontologie de la fonction publique », a précisé le ministre délégué chargé des Relations avec le Parlement, Alain Vidalies.

3. De quelle manière la déclaration sera-t-elle rendue publique ?

C’était le principal désaccord entre l’Assemblée nationale et Le Sénat. Les députés l’ont finalement emporté. Ils ont amendé le projet gouvernemental en votant une disposition prévoyant que les déclarations de situation patrimoniale déposées par les personnes titulaires de fonctions exécutives locales (les présidents d’exécutifs régionaux, départementaux, les maires et président d’ECPI de plus de 20 000 habitants) seront consultables dans les préfectures de département par tout électeur du département, à condition de ne pas les divulguer, sous peine de lourdes sanctions (45 000 euros d’amende). Ces électeurs « peuvent adresser à la Haute autorité toute observation écrite relative aux déclarations qu’ils ont consultées ».

Les sénateurs, eux, avaient voté la version originale du projet gouvernemental, selon laquelle les déclarations de situation patrimoniale, assorties des éventuelles observations de la personne concernée, « sont rendues publiques par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et publiées au Journal officiel ».

4. En quoi consistera la prévention des conflits d’intérêt ?

« Les membres du gouvernement, les personnes titulaires d’un mandat électif local ainsi que celles chargées d’une mission de service public exercent leurs fonctions avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts », selon l’article 1^er du projet de loi ordinaire.

L’article 2 prévoit qu’« au sens de la présente loi, constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ».

Lorsqu’ils estiment se trouver dans une telle situation, « sous réserve des exceptions prévues au deuxième alinéa de l’article 432-12 du Code pénal, les personnes titulaires de fonctions exécutives locales sont suppléées par leur délégataire, auquel elles s’abstiennent d’adresser des instructions. Les personnes chargées d’une mission de service public qui ont reçu délégation de signature s’abstiennent d’en user. Les personnes chargées d’une mission de service public placées sous l’autorité d’un supérieur hiérarchique le saisissent; ce dernier, à la suite de la saisine ou de sa propre initiative, confie, le cas échéant, la préparation ou l’élaboration de la décision à une autre personne placée sous son autorité hiérarchique ».

Au regard des exigences posées par la loi, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique pourra se prononcer « sur la compatibilité de l’exercice d’une activité libérale ou d’une activité rémunérée au sein d’un organisme ou d’une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé avec des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales (…) exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité ». Lorsque la Haute autorité rendra un avis d’incompatibilité, la personne concernée ne pourra pas exercer l’activité envisagée « pendant une période expirant trois ans après la fin de l’exercice des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales ».

Un décret en Conseil d’Etat fixera les modalités d’application de ces dispositions, ainsi que leurs conditions d’application aux ministres.

5. Déclaration d’intérêts : quel en sera le contenu ?

Les ministres, parlementaires, principaux responsables d’exécutifs locaux notamment devront aussi remplir une déclaration d’intérêts.

Celle-ci portera sur les éléments suivants :

• les activités professionnelles donnant lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de la nomination ;
• les activités professionnelles ayant donné lieu à rémunération ou gratification exercées au cours des cinq dernières années ;
• les activités de consultant exercées à la date de la nomination et au cours des cinq dernières années ;
• les participations aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé ou d’une société à la date de la nomination ou lors des cinq dernières années ;
• les participations financières directes dans le capital d’une société, à la date de la nomination;
• les activités professionnelles exercées à la date de la nomination par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin, les enfants et les parents ;
• les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts ;
• les autres liens susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts ;
• les fonctions et mandats électifs exercés à la date de la nomination.

Un décret en Conseil d’Etat précisera le modèle et le contenu des déclarations et fixera leurs conditions de mise à jour et de conservation.

Les déclarations d’intérêts seront rendues publiques par la Haute autorité de la transparence de la vie publique, selon des modalités déterminées par décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Les électeurs pourront adresser à la Haute autorité toute observation écrite relative à ces déclarations d’intérêts. Le Parlement a voté une disposition protégeant sur le plan professionnel les lanceurs d’alerte qui relateraient ou témoigneraient de bonne foi de faits relatifs à une situation de conflit d’intérêts. A l’inverse, une intervention de mauvaise foi sera lourdement sanctionnée (cinq ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende).

L'UMP SAISIT LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL - 101  sénateurs UMP ont saisi, le 18 septembre, le Conseil constitutionnel sur les projets de loi relatifs à la transparence de la vie publique. Ils affirment que "ce texte porte atteinte à la vie privée, à la liberté d'entreprendre, à la séparation des pouvoirs et au principe de légalité des délits et des peines". Cette saisine concerne l'un des deux textes, le projet de loi ordinaire, touchant les obligations imposées aux élus non parlementaires, car le second, un projet de loi organique, sur les parlementaires, est obligatoirement déféré au Conseil constitutionnel. Pour leur part, les députés UMP ont saisi le 20 septembre  le Conseil constitutionnel de la loi ordinaire, et ont présenté leurs observations sur la loi organique.