Comprendre la réforme territoriale en 3 volets, présentée par le gouvernement

Sommaire de notre analyse

1. Une réforme articulée en 3 textes dont le gouvernement souhaiterait une adoption avant les élections municipales de 2014

2. Décryptage du premier projet de loi

3. Le texte de la commission des lois du Sénat qui viendra en discussion le 30 mai

4. Les initiatives parlementaires au Sénat

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1. Une réforme articulée en 3 textes dont le gouvernement souhaiterait l’adoption avant les élections municipales de 2014

• Le projet de loi relatif « à la modernisation de l'action publique territoriale et à l'affirmation des métropoles ». Il vise à clarifier les responsabilités des collectivités et de l'Etat, à affirmer le rôle des métropoles et conforter les dynamiques urbaines et comprend également les dispositions relatives aux transferts et à la mise à disposition des agents de l’Etat et à la compensation des transferts de compétences de l’Etat. Discussion au Sénat à partir du 30 mai.
• Le projet de loi « de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi, et de promotion de l’égalité des territoires ». Il renforce les compétences des régions en matière de développement économique (avec notamment le transfert de la gestion des fonds européen) et de formation professionnelle. Il comporte un titre sur l’égalité des territoires (ingénierie, maisons de services publics, aménagement numérique du territoire confié au conseil général, schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services publics sur le territoire départemental).
• Le projet de loi « de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale ». Il accroît les compétences des régions dans le domaine des transports, organise la gestion du logement étudiant, comporte des dispositions relatives aux langues régionales, à l’engagement écologique et à la transition énergétique, et à l’énergie. Un titre traite de la démocratie locale et de la transparence de l’action locale (responsabilité financière des collectivités, création d’une commission des finances dans les communes de + de 50 000 habitants, création conseils de développement, développement de l’open data). Un titre IV est consacré au renforcement de l’intégration communautaire (il renforce le bloc des compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération : tourisme, élaboration des PLU, gestion des milieux aquatiques, assainissement, aires d’accueil gens du voyage). Un titre V définit le cadre national de gouvernance pour l’action publique locale (création du Haut conseil des territoires ; renforcement des prérogatives de la Commission consultative d’évaluation des normes).

2. Décryptage du premier projet de loi

Le projet de loi relatif à la modernisation de l'action publique territoriale et à l'affirmation des métropoles sera discuté au Sénat à partir du 30 mai. Voici ses principales dispositions.

L'instauration de chefs de file
La première mesure du projet de loi vise à rétablir la clause générale de compétence pour les régions et départements qui devait disparaître en 2015. Le texte prévoit cependant de clarifier les conditions d’exercice de certaines compétences des collectivités territoriales en instaurant des chefs de file :

• la région pour le développement économique, les aides aux entreprises et les transports, l’orientation, la formation professionnelle et l’apprentissage (communes et EPCI seraient compétents pour les aides à l’investissement immobilier des entreprises, les aides à la location de terrain ou d’immeuble) ;
• le département pour l’action sociale, le tourisme, l’aménagement numérique et la solidarité territoriale ;
• les communes pour la mobilité durable et la qualité de l’air.

La répartition des compétences
CTAP. La création d’une conférence territoriale de l'action publique (CTAP) doit permettre aux différents niveaux de collectivités et à leurs groupements d'élaborer un pacte de gouvernance territoriale. Elles sont articulées en deux formations, l'une destinée au dialogue entre collectivités territoriales, présidée par le président du conseil régional, et l'autre consacrée aux échanges entre l'Etat et les collectivités territoriales, coprésidée par le représentant de l'État dans la région et le président du conseil régional. Composées de présidents des exécutifs locaux représentant la diversité des territoires, elles proposent, dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale, des modalités d'organisation adaptées aux territoires. Ces conférences peuvent en outre émettre un avis sur les projets de schémas sectoriels prévus par les lois dans certains domaines (schéma régional climat, air, énergie par exemple) et sont consultées sur les schémas d'organisation élaborés dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale.

Pacte de gouvernance. Ce pacte constitue l'instrument privilégié de la clarification des compétences des collectivités territoriales et de la rationalisation de leurs moyens d'action. Il doit permettre d'apporter à la question de l'articulation de l'action des collectivités territoriales une réponse pragmatique et fondée sur les réalités des territoires, en permettant à ces dernières d'organiser et de coordonner leurs interventions.

Schémas. Le pacte est constitué de schémas d'organisation sectoriels, destinés à déterminer les niveaux et modalités d'intervention des acteurs locaux. Ces schémas prévoient :

• les délégations de compétences consenties entre collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
• les créations de services communs ;
• les conditions de la rationalisation et de la coordination des interventions financières des collectivités territoriales, dans le but de réduire les situations de financements croisés et de clarifier et simplifier les conditions d'attribution des subventions.

La région et le département élaborent obligatoirement ces schémas lorsqu'ils sont désignés en qualité de chef de file d'une compétence. Les compétences pour lesquelles aucun chef de file n'a été identifié et qui ne sont pas exercées à titre exclusif par une catégorie de collectivité territoriale peuvent également donner lieu à un schéma d'organisation élaboré par une collectivité territoriale désignée par la conférence territoriale de l'action publique. Les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre appelés à participer aux mesures d'application d'un schéma d'organisation sont associés à son élaboration.

A noter. Les collectivités qui ne signent pas le pacte de gouvernance territoriale et n’approuvent pas les schémas ne pourront plus bénéficier de financements croisés. Les règles applicables à la participation minimale du maître d'ouvrage seront rendues plus contraignantes, pour l'exercice de la compétence concernée.

La création des métropoles
Le texte refond le statut de la métropole instituée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Critères. Le projet de loi crée un nouveau statut pour les métropoles afin de permettre aux agglomérations de plus de 400 000 habitants d’exercer pleinement leur rôle en matière de développement économique, d’innovation, de transition énergétique et de politique de la ville. Une quinzaine de métropoles pourraient être créées (Lille, Douai-Lens, Strasbourg, Rouen, Rennes, Nantes, Saint-Etienne, Grenoble, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Avignon, Nice, Toulon).

Objectifs. Cette nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale « est destinée à regrouper plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion à l'échelle nationale et européenne ».

Compétences. Sur le plan institutionnel, la métropole dispose « de larges compétences transférées par les communes et l'Etat, et bénéficie également de transferts facultatifs de compétences départementales et de compétences régionales, par voie de convention.

1. S'agissant des compétences transférées par les communes, l'article a pour objet de compléter le champ des compétences des anciennes métropoles en intégrant au bloc de compétences « Protection et mise en valeur de l'environnement » les compétences suivantes : concession de la distribution publique d'électricité, création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables, gestion des milieux aquatiques.
2. Pour certaines compétences départementales, le transfert intervient de plein droit au 1er janvier 2017 » (attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement; missions confiées au service départemental d'action sociale par l'article L.123-2 du Code de l'action sociale et des familles ; adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d'insertion ; aide aux jeunes en difficultés ; actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu; transports scolaires ; gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires ; zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques).
3. Afin de renforcer l'intervention des métropoles en matière de logement, un ensemble indissociable de cinq compétences de l'État peut, sur leur demande, leur être délégué : l'attribution des aides à la pierre, la garantie du droit au logement décent, la gestion du contingent préfectoral, le droit de réquisitionner des locaux vacants, la gestion des dispositifs concourant à l'hébergement des personnes sans domicile ou éprouvant des difficultés à se loger en raison de leurs ressources (veille sociale, centres d'hébergement d'urgence, centres d'hébergement et de réinsertion sociale, pensions de familles, etc...). La métropole peut, à sa demande, se voir transférer par l'État, outre de grands équipements et infrastructures, la compétence relative au logement étudiant.

Conseils de territoires. Les métropoles auront la faculté de mettre en place des conseils de territoire. Instances de concertation locales composées de conseillers de la métropole représentant les communes incluses dans le périmètre du conseil de territoire et présidées par un président élu en leur sein, les conseils de territoire émettent des avis sur les politiques métropolitaines.

Statut particulier de métropole pour Paris, Lyon et Marseille
Les métropoles de Paris, Lyon et Marseille auront un "statut particulier". Parmi ces évolutions, on note :

• la "métropole Paris" qui regrouperait, dès 2016, la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de son aire urbaine ;
• la communauté urbaine de Lyon, quant à elle, absorberait l’ensemble des compétences du département pour les assumer sur son territoire ;
• la "métropole Marseille - Aix-en-Provence" fusionnerait la communauté urbaine de Marseille avec 5 autres communautés et syndicats d'agglomérations. La métropole sera divisée en territoires dotés, chacun, d’un conseil, aux compétences essentiellement consultatives, aux côtés de l’organe délibérant.

Le renforcement de l’intégration métropolitaine et urbaine
Communautés urbaines. Le projet de loi abaisse de 450 000 habitants à 400 000 habitants le seuil démographique pour la création des communautés urbaines. Le seuil démographique de 400 000 habitants est en effet celui qui est retenu pour la création des métropoles. Le champ des compétences obligatoires des communautés urbaines est élargi.

S'agissant du bloc de compétences « actions de développement économique », il est proposé de compléter ce groupe par la compétence relative à la promotion du tourisme par la création d'office de tourisme qui procède du développement économique et, à ce titre, doit figurer dans ce bloc de compétences obligatoires. Sont également ajoutées la gestion des milieux aquatiques, l'aménagement, l'entretien, la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, ainsi que la création et la gestion de maisons de services au public définies par le nouvel article 27-2 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Par ailleurs, l'intérêt communautaire des compétences attaché à l'exercice des compétences zones d'aménagement concerté (ZAC) et réserves foncières actions est supprimé, de même qu'il l'est s'agissant de la politique du logement. L'intérêt communautaire subsiste s'agissant des équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs, les communes ayant vocation à intervenir pour la réalisation et la gestion d'équipements de proximité.

Police spéciale. Le projet de loi crée, d’une part, une police spéciale de la circulation sur les voies communales et intercommunales à l'extérieur des agglomérations. Et, d'autre part, une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi. Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de voirie, un transfert automatique de ces deux polices spéciales à son président est prévu.

Services communs. Le projet de loi redéfinit les services communs en précisant que les services concernés sont des fonctions support (gestion du personnel, gestion administrative et financière, informatique, expertise juridique, expertise fonctionnelle). Il introduit l'obligation de la rédaction préalable d'une fiche précisant l'impact sur les agents de la création d'un service commun. Le principe de la mise à disposition des personnels des communes à l'EPCI à fiscalité propre gestionnaire du service commun est remplacé par celui du transfert de plein droit des agents concernés.

Transferts de l'Etat et compensations
Le troisième et dernier titre du projet de loi vise au transfert et à la mise à disposition des agents de l'Etat, ainsi qu'à la compensation des transferts de compétences de l'Etat.

Ainsi, 500 agents au maximum devraient être transférés de la fonction publique d’Etat à la fonction publique territoriale.

Le texte garantit le maintien des compensations en cas de diminution des recettes fiscales transférées et prévoit la présentation d’un rapport annuel du gouvernement sur ce thème à la Commission consultative sur l’évaluation des charges.

3. Le texte de la commission des lois du Sénat qui viendra en discussion le 30 mai

Au terme des auditions qui se sont déroulées depuis mi-avril et après avoir examiné 550 amendements durant douze heures de débats, la commission des lois du Sénat a adopté, le 16 mai 2013, sous la présidence de Jean-Pierre Sueur (PS, Loiret), le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, sur le rapport de René Vandierendonck (PS, Nord).

La commission a adopté 188 amendements « destinés à clarifier les dispositions du projet de loi et à assouplir les modalités d’organisation et d’intervention des collectivités territoriales ».

Son texte sera discuté en séance plénière à partir du 30 mai et jusqu’au 7 juin.

Gouvernance locale
La commission des lois a « profondément revu la composition et le rôle des conférences territoriales de l’action publique afin d’en faire un lieu de concertation et de dialogue. Elle a ainsi élagué un texte qui se traduisait par une grande complexité, une multiplicité de schémas et de procédures ».

Conférence territoriale allégée. Il n’y aurait plus deux formations de la conférence territoriale (Etat-collectivités ; collectivités entre elles) mais une seule formation. Le texte amendé prévoit que « la conférence territoriale de l'action publique donne des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice des compétences et toutes les politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements. Elle peut débattre de tous sujets présentant un intérêt local. Elle est composée du président du conseil régional, des présidents des conseils généraux de la région, des présidents des conseils de métropole, des présidents des conseils de communauté urbaine, d'un représentant des communautés d'agglomération par département, d'un représentant des communautés de communes par département, d'un représentant des communes de plus de 50 000 habitants par département et d'un représentant des communes de moins de 50 000 habitants par département. Elle organise librement ses travaux ».

Pacte de gouvernance supprimé. La commission a « supprimé le pacte de gouvernance territoriale » en raison du risque de tutelle d’une collectivité sur l’autre qu’il induisait et « au motif qu’il ne permettrait pas d’atteindre, en raison de sa complexité, les objectifs de coordination des compétences ». Dans sa version initiale, le projet de loi prévoyait que la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), présidée par le président du conseil régional, devait permettre d'établir un pacte de gouvernance territoriale qui se déclinerait en schémas de délégations de compétences consenties, de création de guichets uniques et la mise en place d’une coordination des interventions financières. Les collectivités qui ne signeraient pas ce pacte ne pourraient plus bénéficier de financements croisés.

Chefs de file et compétences
La commission a redéfini et précisé les compétences pour lesquelles le texte du gouvernement souhaite désigner un chef de file :

• la région « pour l’aménagement et le développement durable du territoire, les développements économique et touristique, l’innovation et la complémentarité entre les modes de transport ». Le projet de loi désignait les régions chef de file pour le développement économique, les aides aux entreprises et les transports.
• le département « pour l’action et la cohésion sociale, l’autonomie des personnes, l’aménagement numérique et la solidarité des territoires ». Le projet de loi désignait les départements chef de file pour l’action sociale, le tourisme, l’aménagement numérique et la solidarité territoriale.
• le bloc communal « pour l’accès aux services publics de proximité, le développement local et l’aménagement de l’espace ». Le projet de loi désignait seulement les communes chefs de file « pour la mobilité durable et la qualité de l’air ».

Métropoles
Création. La commission a « ajusté le dispositif de rénovation du régime des métropoles de droit commun en supprimant l’automaticité de leur institution au bénéfice d’une initiative volontaire ». Elle a relevé le double critère de création de ces métropoles – un ensemble de plus de 450 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 750 000 habitants (et non plus 400 000 habitants dans une aire de plus de 500 000 habitants) – « afin de favoriser l’émergence de métropoles d’une taille significative dans le contexte européen ».

Compétences. La commission a précisé le champ des attributions exercées de plein droit en lieu et place des communes membres puis conforté la position des métropoles d’une part en leur reconnaissant la fonction d’autorité organisatrice de réseaux dans leurs domaines de compétence et, d’autre part, en élargissant le champ de leurs actions en matière de développement économique. La commission a supprimé du bloc des cinq compétences d’Etat indissociables en matière du logement celles qui relèvent de la solidarité nationale – DALO et hébergement d’urgence.

Relations métropole-communes. La commission des lois a supprimé l’organisation de la métropole en territoires. Cependant, pour permettre une meilleure association des communes membres aux choix stratégiques de l’EPCI, elle a prévu la mise en place d’une conférence métropolitaine des maires qui se réunirait à l’initiative du président du conseil métropolitain ou de la moitié des maires.

Transfert de compétences des départements. Le transfert automatique, prévu au 1^er janvier 2017, de certaines compétences du département aux métropoles est supprimé, au profit du conventionnement. Le conseil général, saisi d’une demande en ce sens de la métropole ou à sa demande, pourra déléguer à l’EPCI par convention ses compétences en matière de logement, d’action sociale, de transport scolaire, de gestion des routes et de création de zones d’activité. Il pourra, à son initiative ou saisi d’une demande de la métropole, lui transférer des compétences (développement économique, personnes âgées et action sociale, collèges et tourisme).

Coopération intercommunale
Communautés urbaines. La commission des lois a élargi les critères de création des communautés urbaines, par dérogation au seuil démographique de 400 000 habitants prévu par le projet de loi, aux établissements publics de coopération intercommunale réunissant « au moins deux des cinq fonctions de commandement suivantes : être chef-lieu de région ; disposer d’un centre hospitalier universitaire (CHU) ; disposer d’un centre universitaire ; disposer d’au moins deux pôles de compétitivité ; disposer d’au moins deux pôles d’excellence ». Elle a étendu et renforcé les compétences exercées par les communautés urbaines.

Pôle métropolitain. Elle a assoupli le régime de création d’un pôle métropolitain en abaissant de 150 000 à 100 000 habitants le critère démographique exigé de l’EPCI à fiscalité propre le plus peuplé du pôle, et en ouvrant la faculté d’y associer le département et la région.

Eurométropole. Elle a reconnu le statut d’eurométropole aux futures métropoles de Lille et de Strasbourg.

Paris-Lyon-Marseille
Métropole de Paris et achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France : abaissement à 200 000 habitants le seuil de constitution d’un EPCI à fiscalité propre dans la petite couronne ;

• suppression de la refonte de la carte intercommunale de la grande couronne ;
• report de l’achèvement de la carte intercommunale de la petite couronne de fin 2015 à fin 2016 ;
• recentrage sur le logement des missions de la métropole de l’agglomération parisienne, renommée « Grand Paris Métropole », constituée sous forme de syndicat mixte ;
• prévoir la participation au conseil métropolitain, avec voix consultative, de la région et des départements franciliens ;
• reporter la création de Grand Paris Métropole au 1^er janvier 2017 ;
• prévoir une clause de rendez-vous en 2021, afin de permettre une évolution éventuelle du statut et des compétences du syndicat mixte.

Métropole de Lyon :

• avancer au 1^er janvier 2015 la création de la métropole ;
• renforcer le régime des compétences métropolitaines ;
• aligner les modalités de la contribution financière de la métropole au budget du service départemental métropolitain d’incendie et de secours sur celles du département ;
• préciser les conditions de transfert et de compensation des compétences transférées entre le département du Rhône et la métropole.

Métropole d’Aix-Marseille-Provence :

• report d’un an, au 1^er janvier 2016, de la mise en place de l’établissement public à fiscalité propre ;
• déconcentrer la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme aux conseils de territoire.

 4. Les initiatives parlementaires au Sénat

Parallèlement aux travaux de la commission des lois, plusieurs autres instances se sont invitées aux débats au sein de la Haute assemblée.

Mission. Dans la foulée de d’adoption, le 4 avril, à l’unanimité, d’une résolution de l’UMP déclarant solennellement leur attachement à la décentralisation, les sénateurs ont créé, le 14 mai, une mission commune d’information sur l’avenir de l’organisation décentralisée de la République. Présidée par Jean-Pierre Raffarin (Yves Krattinger en est le rapporteur), elle doit dans l’esprit de son président « faire un état des lieux de la situation et tracer les grandes lignes d’une réforme respectueuses des droits et libertés des collectivités ».

Rapport. La délégation sénatoriale aux collectivités locales et à la décentralisation, présidée par Jacqueline Gouraud, a déposé, le 10 avril, un rapport d’information sur « la synthèse des propositions adoptées par la délégation susceptibles d’animer les discussions législatives à venir ».