Collectivités territoriales : la communication en période préélectorale - Analyse juridique

La violation du code électoral peut entraîner l'inéligibilité du candidat, l'annulation du scrutin et des sanctions financières.

Sommaire de l'analyse

1. L'aide de la collectivité au candidat est interdite
2. L'interdiction de toute campagne de promotion
3. L'interdiction de la publicité
4. Précautions à prendre

1. L'aide de la collectivité au candidat est interdite

Ce premier interdit prend effet douze mois avant le scrutin et reste actif jusqu'au scrutin. Article L52-8 du code électoral : "Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués."

A. Les actions interdites

Pour apprécier si une initiative d'une collectivité est constitutive d'un don prohibé, le juge électoral examine si cette initiative, une publication ou une inauguration par exemple, intéresse directement la campagne d'un candidat (CE, 8 juin 2005, Elections cantonales de Villeneuve-sur-Lot Nord, n°273360). Il se sert, pour cela, de différents critères.
Une publication sera appréciée comme un don prohibé si :

• elle fait référence aux élections à venir - CE, 13 mai 2009, Elections cantonales de Draguignan, n°321879,

• elle fait référence à une candidature - CE, 8 juin 2005, Elections cantonales de Villeneuve-sur-Lot Nord, n°273360,

• le ton employé relève de la polémique politique - CE, 20 mai 2005, Elections cantonales de Dijon, n°274400,

• la publication relaie les thèmes de campagne d'un candidat - Conseil Constit., 21 novembre 2002, AN Oise 5e circ. n°2002-2672

• le juge tiendra aussi compte du caractère inhabituel de l'initiative - CE, 29 juillet 2002, Elections cantonales de Contes, n°239486.
Il sera particulièrement attentif à sa proximité avec le scrutin- CE, 18 décembre 1996, Elections dans le 16e arrondissement des membres du conseil de Paris et du conseil d'arrondissement, n°176283.

Conséquences principales du non-respect de cette interdiction :

• l'inéligibilité durant un an des candidats ayant bénéficié de dons interdits,
• l'annulation de l'élection.

B. L'application de l'article L52-8

Agents
Fournir une assistance des services du département durant une campagne cantonale
• Arrêt CE, 8 novembre 1999 Elections cantonales de Bruz, n°201966 : l'assistance consistait, dans ce cas, en :

• la rédaction, par le chef de cabinet du président du conseil général, d'une note en vue de l'organisation d'une réunion d'organisation de la campagne ;
• la participation de plusieurs agents rétribués par le département à la campagne des candidats en leur fournissant des informations sur les cantons, des conseils en matière de stratégie et de communication et unsoutien matériel pour l'édition des journaux de campagne. Des agents municipaux en congé peuvent prêter leur concours à la campagne électorale d'un maire sortant.

• CE, 15 juin 2009 Elections municipales de Vienne, n°321873 ; des feuilles de congé attestaient que ces agents étaient, au moment où ils prêtaient leur concours, en période de congé ou de récupération).

L'interdiction ne concerne pas l'agent qui accompagne un candidat dans ses déplacements, dès lors qu'il bénéficie d'autorisations d'absence au titre de jours de récupération dus par la mairie (Conseil constit., 30 janvier 2003 AN Réunion 1re circ., n°2002-2764).

Matériel
Fournir des photographies détenues par la collectivité à un prix manifestement inférieur à la valeur réelle des clichés constitue une violation de l'article L52-8 du code électoral (CE, 11 juin 2009, Elections municipales de Givors, n°321573).

Festivités, manifestations
Dans la mesure où elles revêtent un caractère traditionnel et ne sont pas assorties d'actions destinées à influencer les électeurs, les diverses fêtes et manifestations organisées par la municipalité dont le maire est candidat, ne se rattachent pas à sa campagne électorale (Conseil constitutionnel, 13 décembre 2007, Bouches-du-Rhône, 1re circ., Mme Aude Prieur).

Ainsi, ne constituent pas un don interdit de la commune à un candidat les dépenses correspondant au repas des anciens, cette manifestation traditionnelle n'ayant pas donné lieu à des déclarations électorales et tous les élus, ainsi que l'adversaire du candidat ayant pu y participer (CE, 17 juin 2009, Election cantonale de Perthes-en-Gâtinais, n°322085).

Salles
Constitue une aide prohibée la mise à disposition d'une salle publique au profit exclusif d'un candidat (CE, 18 mars 2005, CNCCFP c/ Mme Hervée Matie Y).
Ne constitue pas l'utilisation d'un moyen public le fait qu'une commune ait fait bénéficier le candidat d'un vaste abri de plein air pour tenir une réunion publique, dès lors qu'il est établi que la commune a mis gratuitement à la disposition des autres candidats des salles équipées pour recevoir le public  (Conseil Constit. 13 février 1998, AN Val d'Oise, 5e circ.)

Publications
La publication d'un bulletin d'une collectivité dressant un bilan complet et flatteur de l'action menée par l'équipe sortante et qui présentait un caractère exceptionnel tant par sa pagination que par son contenu, par rapport aux numéros précédents, et, enfin, largement diffusé durant les mois ayant précédé le scrutin constitue une aide prohibée (CE, 22 novembre 1996, Elections municipales La Teste-de-Buch, n°177469).

Ne constituent pas un avantage prohibé la diffusion d'une revue municipale dont ni le format, ni la périodicité n'ont été modifiés pendant la période électorale, dont les articles, éditoriaux du candidat élu, ne traitent que de la situation de la commune et des réalisations de la municipalité sans excéder l'objet habituel d'une telle publication, sans faire référence aux élections cantonales (CE, 10 mai 2005, Elections cantonales de Dijon V, n°274400).

Editoriaux des élus
Constitue un acte de propagande électorale un éditorial du maire dans un bulletin municipal présenté sur "la première page de trois numéros en raison de son caractère polémique relayant des thèmes de la campagne du candidat" (Conseil Constitutionnel, 21 novembre 2002, AN Oise 5e circ. n°2002-2672).

Tribunes libres
Le Conseil d'Etat a jugé, pour la première fois en 2009, qu'une tribune libre publiée dans la revue municipale, en vertu du droit d'expression accordé aux conseillers d'opposition par le code général des collectivités territoriales, pouvait constituer un don interdit (CE, 3 juillet 2009, Elections municipales de Montreuil-sous-Bois, n°322430).
Dans cette affaire, un groupe d'élus d'opposition avait signé, en novembre 2008, une tribune invitant les habitants à se joindre à l'appel lancé par une candidate en vue des élections municipales de mars 2008.

Le maire ou le président du conseil général peut-il, pour autant, interdire la publication d'une tribune libre dont le contenu aurait un caractère de propagande électorale ?

Compte tenu du caractère de liberté fondamentale donné au droit d'expression des conseillers des collectivités territoriales, notamment dans l'espace leur étant réservé dans les bulletins d'information générale aux termes des articles L2121-27-1 (communes) et L3121-24-1 du code général des collectivités territoriales (département), il apparaît difficile d'interdire la publication d'une telle tribune si les élus veulent la maintenir. Un tel refus de publication pourrait, en effet, être sanctionné par le juge administratif.

Celui-ci a déjà jugé que la décision du maire de supprimer, en période préélectorale, la publication des tribunes de l'opposition, a déjà considéré que cette suppression porte une atteinte grave et immédiate à l'exercice du mandat des conseillers de l'opposition (TA Versailles, 9 mars 2007, M. Benoit Marquaille, n°0701552).

Dans un arrêt du 5 janvier 2007, le tribunal administratif d'Orléans, a précisé que l'article L52-1 du code électoral ne donne pas compétence au maire pour refuser des articles de l'opposition, et que ce dernier, en tant que directeur de publication, ne détient pas le pouvoir de s'opposer à la publication d'un article de l'opposition dans la tribune libre (TA Orléans, 5 janvier 2007, M. Bouveur, n°0400702).

Photographies des élus
Constitue une aide prohibée l'utilisation à titre gratuit de clichés photographiques du candidat appartenant à la commune (CE, 29 janvier 1997, Elections municipales de Caluire-et-Cuire)

La circonstance qu'un article d'un bulletin municipal Soit accompagné d'une photographie ne suffit pas, en elle-même, à conférer à ce document un caractère de propagande électorale (CE, 20 mai 2005, élections cantonales de Dijon V).

Affichage
L'apposition par la collectivité en treize points de la ville, à partir de janvier 2008, d'affiches de quatre mètres sur trois faisant état d'une absence d'augmentation des taux communaux d'imposition pour la treizième année consécutive, "constitue un avantage direct ou indirect consenti (...) par une personne morale (...), dont le coût devait être réintégré dans (le) compte de campagne" (CE, 13 novembre 2009, CNCCFP c/M. Patrick Labaune, n°325551).

Fichier informatique
Tout électeur, candidat, parti ou groupement politique peut prendre communication et copie de la liste électorale (article L28 du code électoral). Cependant, l'utilisation d'un fichier dans le cadre d'une campagne électorale peut constituer le délit de détournement de la finalité déclarée du fichier (article 226-21 du code pénal).

• Constitue ainsi une aide prohibée la mise à disposition du fichier des abonnés du service municipal de l'eau à des fins de communication électorale
(CE, 30 septembre 2002, Elections municipales de Seyssinet-Pariset, n°239882).

• Constitue une aide prohibée la confection au profit d'un candidat d'un jeu d'étiquettes réalisé par le secrétariat de la mairie à partir des renseignements figurant sur la liste électorale, dès lors que le prix de la prestation n'a pas été acquitté et que les autres candidats n'ont pas été informés de cette facilité (CE, 30 janvier 2001, Elections municipales de Sainte-Geneviève des Bois, n°236583).

2. L'interdiction de toute campagne de promotion

L'interdiction de toute campagne de promotion publicitaire des réalisations et de la gestion des collectivités n'entre en jeu qu'à compter du 6e mois précédant le mois du scrutin.

Elle est plus restrictive que la précédente interdiction en ce sens qu'elle exclut toute initiative de communication présentant sous un jour élogieux les réalisations d'une collectivité, et l'action de ses élus. L'interdiction résulte de l'alinéa 2 de l'article L52-2 du code électoral disposant que "à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin".

La violation de ces dispositions peut conduire le juge électoral à annuler des élections si l'écart des voix est réduit (CE, 28 juillet 1993, Lavigne, Elections cantonales de Castelsarrasin, n°138903).

A. Les actions interdites

Le juge électoral a recours, pour qualifier une initiative de campagne de promotion publicitaire, à 2 critères principaux :

• quand le message délivré ne relève pas de l'information objective, mais constitue une présentation avantageuse de l'action des élus;
• lorsque la forme donnée à ce message, qu'il s'agisse de son support, de sa date, de son ampleur, ne relève pas de la pratique habituelle ou n'est pas justifiée par des motifs indépendants des élections.

Le fait que les deux critères ne soient pas réunis simultanément n'empêche pas nécessairement le juge de considérer qu'il se trouve en présence d'une campagne prohibée.

Qu'une publication bénéficie d'une antériorité (sa parution a un caractère habituel) ne suffit pas à lui éviter d'être appréciée comme une campagne de promotion prohibée dès lors qu'elle dresse un bilan particulièrement valorisant de l'action des élus et notamment du maire (CE, 19 mai 2009, Elections municipales de Les Bordes-sur-Arize, n°317249).

La mise en place de panneaux annonçant la réalisation de travaux publics peut n'avoir aucun précédent, le contenu informatif de l'initiative et sa justification par l'événement générateur que constitue le début des travaux suffisent pour garantir sa légalité sur le plan du droit électoral (CE, 24 janvier 2003, Elections municipales des Abymes, n°240544).

B. L'application de l'article L52-1, alinéa 2

Publications
Une présentation avantageuse de l'action d'élus dans un magazine municipal est de nature à donner à la ou les pages concernées le caractère d'une campagne prohibée (CE, 10 mars 2009 Elections municipales de Saint-Rémy, n°318443).

Cependant, une collectivité peut poursuivre la diffusion de son magazine d'information dès lors que celui-ci demeure "informatif et consacré à des projets, manifestations ou événements intéressant la vie locale"  (CE, 29 juillet 2002, Elections municipales de Chelles, n°239844) ou contient "des informations de caractère général" sur la vie de la collectivité et de ses habitants, sans "élément polémique" (CE, 29 juillet 2002 Elections municipales de Bastia, n°240103).

De même, ne constitue pas une campagne de promotion interdite la diffusion annuelle d'une information sur le budget communal ne comportant aucune référence à l'élection (CE, 26 juin 1996, Elections municipales de Pont-de-Chéruy, n°172129). Ni une lettre d'information d'un président de conseil général dès lors que cet envoi annuel était fait tous les ans à la même époque (CE, 18 décembre 1992, Sulzer, n°135650/139894)

Bilan de mandat
L'article 52-1 du code électoral n'empêche pas les élus sortants de faire valoir le bilan de leur mandat personnel. Cependant, la publication d'un tel document devra être financée par le candidat sur ses fonds propres, et non avec les moyens de la collectivité.

Photographies
La présence de photographies d'un élu dans plusieurs numéros d'un magazine municipal contenant des éditoriaux du maire et dressant un bilan avantageux de l'action de la municipalité est considérée comme une campagne de promotion. (CE, 5 juin 1996, Elections municipales de Morhange).
Mais n'est pas apprécié comme une campagne de promotion le bulletin municipal dressant le bilan des réalisations culturelles et sportives de la commune pour l'année 2003 comportant de nombreuses photographies du maire, dès lors que celui-ci est présenté dans l'exercice de ses fonctions, sans mise en valeur de son action personnelle et de son programme de candidat aux élections cantonales (CE, 15 avril 2005 Elections cantonales de Cilaos, n°270423).

Cartes de vœux
Le juge électoral admet qu'une carte de vœux soit adressée à la population par les élus sortants dès lors qu' "elle constitue un envoi traditionnel dont le contenu se situe très directement dans le prolongement des cartes adressées les années précédentes " et qu'elle ne contient aucune allusion, ni aux réalisations de la collectivité qui l'envoie, ni aux élections à venir (CE, 20 mai 2005, Election cantonales du canton Saint-Gervais, n°273749).

Inaugurations et visites
L'inauguration d'une bibliothèque en présence d'un ministre deux mois avant l'élection mais plus d'un an et demi après son ouverture au public a été considérée comme une campagne de promotion illégale (CE, 7 mai 1997, Elections municipales d'Annonay, n°176788). De même, la visite du parc quelques jours avant le scrutin à laquelle la population locale était invitée à participer par tracts édités par le département est une campagne de promotion illégale (CE, 25 septembre 1995, Elections cantonales de Vitry-sur-Seine Ouest, n°163051).

La collectivité peut continuer d'organiser des manifestations, même nombreuses, si elles sont analogues à celles des années précédentes (Conseil Constit. 20 janvier 2003 AN Hauts-de-Seine, 5e circ., 2002-2654).

Réunions et cérémonies
Ne sont pas interdites les réunions destinées à présenter la municipalité aux nouveaux arrivants dans la commune (CE, 22 novembre 1995, Elections cantonales de Bois-Colombes, n°163105)

Site internet
Le seul fait de créer et de faire fonctionner un site Internet de la collectivité durant la période électorale n'est pas, en principe, de nature à faire de cette création et de ce fonctionnement une campagne de promotion publicitaire prohibée par l'article L52-1 du code électoral, ni une aide interdite de la collectivité au candidat. C'est essentiellement au vu du contenu du site que le Juge électoral se prononce. (CE, 2 juillet 1999, Commune du Portel, n°201622 ; Rép. min. n°43425, JO AN Q 15 mai 2000, p.3021).

La création d'un site par une collectivité est donc possible durant la période électorale, mais doit bien évidemment se faire avec d'extrêmes précautions car la communication qui en résulte ne bénéficie pas d'une antériorité. Le contenu devra à cet égard être tout spécialement maîtrisé de même que la communication sur l'ouverture du service.

Quant au site de la collectivité, déjà existant, il ne pourra être considéré comme méconnaissant les dispositions de l'article L52-1 alinéa 2 que s'il résulte de son contenu qu'une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion collectivité est organisée
(CE, 8 juillet 2002, Elections municipales de Rodez, n°239220).

Est-il nécessaire d'effacer du site internet de la collectivité, avant l'entrée dans la période des six mois précédant le mois des élections, les pages ayant un caractère de campagne de promotion ?
Si le maintien de ces pages n'est pas expressément interdit par l'article L52-1 du code électoral qui interdit d'organiser une campagne de promotion publicitaire à compter du premier jour du sixième mois précédant le mis des élections, il paraît prudent d'effacer ces pages, comme le recommande une réponse ministérielle du 28 février 2006 (JOAN, QE n°71399, p.2180).

3. L'interdiction de la publicité

Cette prohibition court du 1er jour du troisième mois précédant le 1er jour du mois de l'élection jusqu'à la date du tour de scrutin où cette élection est acquise.

Aux termes de l'article L52-1 alinéa 1er, "pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite ".
La méconnaissance de l'interdiction a pour effet principal l'annulation du scrutin en cas de faible écart de voix.

Si cette interdiction ne concerne, en principe, que les candidats et non les collectivités, il convient que ces dernières la conservent à l'esprit.

Le Conseil d'Etat a précisé récemment que "la réalisation et l'utilisation d'un site internet par la liste (des candidats) a le caractère d'une forme de propagande électorale par voie de communication audiovisuelle pour l'application de l'article L52-1 du code électoral et que dès lors que le référencement commercial d'un site à finalité électorale sur un moteur de recherche sur internet a pour finalité d'attirer vers lui des internautes qui effectuent des recherches, même dépourvues de tout lien avec les élections municipales, ce référencement revêt le caractère d'un procédé de publicité commerciale, interdit par l'article L52-1 du code électoral " (CE, 13 février 2009, Elections municipales de Fuveau, n°317637).

4. Précautions à prendre

A. Veiller à la continuité de la communication

• Eviter de modifier sensiblement le contenu, le ton, les formes, le volume et le coût de la communication jusqu'au lendemain des élections cantonales. Si des changements interviennent, ils doivent pouvoir être justifiés par des faits n'entretenant aucun rapport avec les élections à venir : événements précis, décisions intéressant la vie locale, dont les administrés doivent être informés. Il est donc recommandé de ne pas créer de nouvel outil de communication en période préélectorale.
• Ne pas augmenter dans les publications existantes le nombre des photographies des élus, notamment s'ils sont candidats, de ne faire figurer les photographies de ces derniers que dans les conditions habituelles.
• Un élu candidat pourra maintenir l'éditorial qu'il signe habituellement et la photographie qui l'accompagne habituellement, mais le contenu de cet éditorial devra être neutre.
• Ne pas augmenter la régularité, le coût, la forme et l'ampleur des manifestations, cérémonies.

B. Veiller à la neutralité et à l'objectivité

Les supports de communication ne doivent comporter aucune référence aux élections à venir et à leurs enjeux, ne doivent faire aucune référence aux candidatures et aux programmes en présence, et, bien entendu, ne pas présenter de façon élogieuse l'action et la personne du ou des élus qui seraient également candidat. S'il estime que le ton employé fait une promotion excessive de la collectivité et de ses élus, le juge pourra considérer que l'article L52-1 du code électoral a été méconnu.

Les sites internet des collectivités territoriales sont tenus de respecter le principe de neutralité des moyens publics. Il convient donc d'éviter toute utilisation d'un site internet de la collectivité pour les besoins de la campagne électorale des candidats.
Il convient aussi d'éviter qu'un lien soit établi à partir du site de la collectivité vers le site d'un candidat ou que le site institutionnel héberge les sites de candidats.

C. Rester informatif

Quelle qu'initiative qu'elle prenne, la collectivité doit s'assurer qu'elle est motivée par la mission d'information des administrés. Les textes des publications, brochures, tracts, pages du site internet du département, affiches, doivent traduire ce souci en évitant les propos, titres, légendes, trop flatteurs pour la collectivité et ses élus.
Dans ces conditions, les moyens de communication de la collectivité pourront continuer d'apporter aux administrés les informations habituelles sur les projets, travaux en cours d'accomplissement.

A savoir

Collectivités "intéressées par le scrutin".
Elles se voient appliquer l'article L52-1. Il ne s'agit pas seulement de celles dont l'assemblée délibérante est renouvelée à l'occasion des élections. Est intéressée par le scrutin toute collectivité publique dont un membre de la majorité est candidat (y compris comme suppléant).
Un EPCI constitue une collectivité au sens de l'article L52-1, 2e alinéa du code électoral (Conseil constit., 4 novembre 1993, AN Rhône, 2e circ., n°93-1254).

Sincérité du scrutin
Le juge de l'élection peut considérer que le lancement d'une campagne de promotion publicitaire a "altéré la sincérité du scrutin ", signifiant par là qu'une manœuvre a emporté la conviction d'un nombre suffisant d'électeurs pour modifier le résultat des élections.

Amende
L'article L90-1 du code électoral punit d'une amende de 75.000 euros toute infraction à l'article L52-1 interdisant les campagnes de promotion publicitaire.

Financement de la campagne
Dans les communes et cantons de plus de 9.000 habitants, la provenance et le maniement des recettes perçues pour financer la campagne électorale sont sous surveillance de la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP). On relèvera notamment l'interdiction de bénéficier d'un don ou d'un avantage de la part d'une personne morale, cette irrégularité étant susceptible d'entraîner le rejet du compte de campagne du candidat (code électoral, articles L52-4 à L52-15).
Lire la fiche parue dans le Courrier n°201 d'avril 2007 (pp. XXII-XXIII).