« Aucune action de revitalisation n’aurait vu le jour sans les collectivités »

« Penser autrement les villes petites et moyennes » : tel est l’ambitieux programme de recherche auquel participe Julie Chouraqui, au sein du laboratoire Géographie-cités de l’université Paris I Panthéon-Sorbonne. Cette doctorante en géographie et urbanisme soutiendra une thèse – dirigée par Sylvie Fol, et financée par l’ANCT, la Banque des territoires et la Caisse des dépôts – sur le potentiel des villes moyennes à devenir des « lieux d’expérimentation de nouvelles stratégies urbaines », courant 2023.

Courrier des maires : Les quatre premières années d’Action cœur de ville ont-elles permis aux élus de repenser les dynamiques commerciales de leurs territoires ?

Julie Chouraqui : Les acteurs publics locaux n’ont pas attendu Action cœur de ville en 2018 pour mettre à l’agenda la question de l’avenir et du dynamisme de leurs centres-villes. Certes, ils entraient davantage par les questions d’embellissement des espaces publics, de stationnement ou de valorisation du patrimoine, dans les années 2000, que par celle du commerce, du logement ou des mobilités. Mais de nombreuses villes étaient déjà actives.

Les premières réflexions véritablement centrées sur le commerce local se sont généralisées au cours de la décennie suivante, se cristallisant ici par la mise en place de stratégies sur l’équilibre entre commerces de centre-ville et de périphérie, là par un débat public animé sur le sujet lors des municipales 2014. De manière assez différente selon la typologie de territoires ; les grandes villes étant avant tout soucieuses de renforcer leur attractivité dans un contexte de concurrence inter-urbaine exacerbé, les villes moyennes devant répondre au plus vite au problème de la « vacance commerciale », qui faisait alors l’objet d’une médiatisation nationale. Action cœur de ville a surtout permis de répandre ce type de politiques de revitalisation globales, qui concerne désormais aussi des centre-bourgs du fait du programme Petites villes de demain.

Peut-on conclure de cette prise de conscience généralisée que les centres-villes et centres-bourgs français sont sauvés ?

Il me semble difficile de juger l’efficacité de ces programmes, alors que la crise sanitaire a considérablement retardé les premières réalisations concrètes. L’appui en ingénierie de l’État et de ses partenaires, la fameuse « boîte à outils » proposée aux élus, semble assez précieux. La Banque des territoires (Groupe Caisse des dépôts) a financé diverses études notamment sur la digitalisation des commerçants. Et des exemples de politiques commerciales comme le bon usage du droit de préemption urbain circulent davantage entre les agents territoriaux, via des réseaux de partage d’expériences, des événements ou des formations organisées dans le cadre de ces deux programmes ACV et PVD.

On peut s’attendre à ce que ces différentes politiques de revitalisation commerciale continuent à se diffuser rapidement et se renforcer dans un avenir proche. De là à dire que la bataille est gagnée d’avance, non, je ne m’y risquerai pas. Les actions visibles sont encore peu nombreuses dans certaines villes, et on constate toujours une certaine difficulté à maîtriser les implantations commerciales en périphérie…

Depuis quand le logiciel intellectuel des élus – longtemps accusés, justement, d’avoir déroulé le tapis rouge à la grande distribution – a-t-il évolué pour assumer désormais une forme de « discrimination positive » à l’égard des commerces de centre-ville ?

Assez récent donc, le volet commercial des opérations de revitalisation des centres-villes et centre-bourgs revient plus souvent dans le débat public, aussi bien à l’échelle nationale que locale, depuis le lancement d’Action cœur de ville. On peut même parler d’une forme de dépolitisation du sujet dans les villes moyennes, tant les orientations choisies – améliorer la diversité commerciale –, les moyens mobilisés – embauche d’un manager de commerce animant un guichet unique – et les projets réalisés – création de boutiques éphémères dans les cellules vacantes – se ressemblent d’un territoire à l’autre... Et ce quelles que soient leurs couleurs politiques. Le clivage gauche/droite ne se lit plus véritablement que dans le degré d’interventionnisme et les techniques d’approches pour modifier la nature même de l’offre commerciale.

C’est-à-dire ? Où se nichent aujourd’hui les différences entre une politique de revitalisation commerciale de droite ou de gauche, libérale ou interventionniste ? 

J’ai pu observer une tentation de contrôle plus forte dans les territoires comptant une forte densité de commerces dits « ethniques » ou populaires. C’est le cas à Soissons, petite ville de l’Aisne ancrée à droite, et dont la politique commerciale très interventionniste pourrait questionner le principe de libre concurrence. L’office du commerce local accompagne les porteurs de projets dans leur installation et joue le rôle d’intermédiaire avec les bailleurs privés pour identifier les locaux possibles. Cet office acquiert également certaines cellules considérées comme stratégiques, ce qui lui permet d’opérer ensuite des choix quant aux implantations commerciales.

A l’inverse, les élus de gauche de la ville de Blois considèrent qu’il ne revient pas aux acteurs publics d’intervenir directement sur l’offre commerciale, même si la collectivité peut être facilitatrice afin de favoriser l’arrivée de nouveaux commerces en centre-ville.

Le commerce de centre-ville et le commerce de périphérie se concurrencent-ils encore de manière frontale, en 2022 ?

Si l’on se fie aux discours des élus locaux, la cohabitation se passe mieux. On observe toujours dans certains territoires une surdensité de l’offre commerciale en périphérie, bien sûr, mais beaucoup parlent de « complémentarité ».

Le cas de Narbonne et de son centre-ville est, à ce titre, particulièrement éclairant. Avec une centralité commerciale populaire – constituée notamment de barbiers, restauration rapide et taxiphones – dans un secteur, et la multiplication récente des commerces de bouche et autres commerces indépendants plus haut-de-gamme dans une autre partie de l’hyper-centre, destinés à deux clientèles bien spécifiques, l’offre du centre-ville s’avère en effet bien distincte de celle qu’on retrouve aujourd’hui en périphérie.

Face aux nombreuses incertitudes qui guettent le secteur – entre la crise du pouvoir d’achat et l’évolution des modes de consommation –, les élus doivent-ils gagner encore en maîtrise et se soucier davantage de l’évolution de l’offre commerciale locale ?

C’est un enjeu qui fait débat. Si les pouvoirs publics estiment que le marché du logement ne doit plus être entièrement régi par la loi de l’offre et de la demande depuis le début du 20^e siècle, la nature de l’offre commerciale d’un territoire a longtemps été l’œuvre de la « main invisible ».

L’idée d’une régulation des implantations commerciales est nettement plus récente. L’aménagement commercial ne fait, lui, partie des compétences du bloc local que depuis une succession de lois des années 2000. Le cadre législatif national encourage donc les élus à s’intéresser, depuis, à la dévitalisation commerciale en centre-ville, à l’impact local des développements commerciaux de périphérie ou bien encore du e-commerce.

Très bien, mais que pèsent tous les efforts des collectivités vis-à-vis des menaces structurelles qui pèsent sur le commerce de centre-ville, si l’État se dérobe en parallèle de ses missions de régulation du e-commerce ou de la grande distribution ?

Les critiques des élus locaux et de leurs associations relatives à la fragilisation de leurs centres-villes du fait de la prolifération de centres commerciaux en périphérie ont redoublé depuis 2008. La loi de Modernisation de l’économie (LME) adoptée cette année-là a réformé les dispositifs de régulation en vigueur et rendu la maîtrise des implantations commerciales bien plus difficile pour les acteurs locaux. L’exemple allemand, qui régule l’installation des centres commerciaux en périphérie de façon bien plus drastique, est fréquemment mentionné. En dépit de ce cadre législatif effectivement plus libéral, certaines villes sont parvenues et continuent de limiter les implantations commerciales en périphérie, à travers notamment leurs documents de planification.

Les maires de villes petites ou moyennes contestant la partition du gouvernement ont néanmoins parfaitement raison sur un point : aucune action de revitalisation de centre-bourg ou de centre-ville n’aurait vu le jour sans les collectivités territoriales. Assez dérisoire, le budget mis sur la table par l’État relève davantage du recyclage de subventions existantes que de nouveaux fonds spécialement débloqués. Il est sans commune mesure, de ce point de vue-là, avec d’autres priorités territoriales énoncées par l’État ces dernières décennies, telles que la rénovation urbaine (PNRU 1 et 2). Les collectivités locales peuvent, certes, faire appel à des partenaires de ce programme comme Action Logement ou la Caisse des dépôts – qui investissaient relativement peu dans ces territoires par le passé –, mais ce sont bien elles qui financent, in fine, la grande majorité des projets imaginés dans le cadre d’Action cœur de ville.

Les élus parviendront-ils à protéger leurs centres-villes commerçants de la concurrence en ligne ou en périphérie, à travers une priorité accrue accordée aux commerces de qualité, engagés en faveur d’une consommation plus durable et plus responsable ?

L’implantation de commerces qualitatifs tels que des boutiques de vêtements Made in France, de magasin de producteurs vendant des fruits et légumes bio et locaux ou des restaurants branchés s’approvisionnant en circuit-court a rarement été motivé, de ce que j’ai pu observer sur le terrain, par ce souci de différenciation vis-à-vis des produits plus bas-de-gamme disponibles sur les sites d’e-commerce ou les zones commerciales. Les élus défendent des objectifs plus « pragmatiques », par exemple celui d’attirer, par ce biais, des populations à plus fort pouvoir d’achat dans des centre-bourgs et centres-villes en voie de paupérisation…

Pour le moment, très peu de collectivités connectent leurs politiques locales du commerce avec leur volonté souvent inscrite dans leurs projets de territoires de favoriser l’accès du plus grand nombre à une alimentation de qualité, qui passe par le développement des circuits-courts et la préservation des ceintures maraîchères. Ce qui est dommage.

Les élus peuvent-ils profiter de leur interventionnisme grandissant pour passer derrière le comptoir et assumer de sélectionner les types de commerces ouvrant en ville selon leurs pratiques environnementales et sociales, par exemple ?

Dans certaines villes comme Angoulême ou Soissons, l’activisme de la municipalité en matière commerciale rend la loi de l’offre et de la demande très relative : l’enjeu ne consiste alors pas seulement à revitaliser le centre-ville ; les élus – dont les yeux sont tournés vers leur objectif de diversification commerciale – se montrent aussi très regardants sur la nature et le type d’activités qui cherchent à s’implanter.

Cela dit, il s’agit plus souvent d’empêcher l’installation de fast-food ou de services assurantiels ou bancaires dans des cellules commerciales que d’opérer une véritable montée en gamme. Il est devenu quasi-naturel pour les agents des collectivités et élus de guider tel ou tel concept vers telle ou telle rue selon que l’offre soit plus ou moins bien pourvue, qu’il y ait besoin ou qu’on y attende une locomotive commerciale, etc.

La question du commerce est-elle devenue si politique que les élus ne peuvent-ils plus considérer que ce sujet ne relève pas directement de leurs responsabilités ?

Si l’enjeu du traitement de la vacance commerciale est plutôt récent dans la sphère publique locale, celui du centre-ville a toujours existé. Ça a toujours été considéré comme un sujet très politique en France, souvenez-vous du portage du centre-ville de Blois par Jack Lang dans les années 1990. Où vous avez raison, c’est que le contexte évolue : plus aucun maire de villes moyennes ne laissera le libre-marché déréguler le tissu commercial local jusqu’à la dévitalisation complète de son centre-ville. Difficile, toutefois, de savoir si cela relève des contraintes et facilités imaginées par l’Etat à travers Action cœur de ville, avec par exemple le financement de postes de manager du commerce, ou davantage du risque politique vis-à-vis des habitants qui menaceraient de sanctionner aussitôt l’équipe municipale en place.