Au lendemain des élections régionales, le 22 mars, les présidents des groupe PS à l'Assemblée nationale et au Sénat, Jean-Marc Ayrault et Jean-Pierre Bel ont demandé le retrait du "projet de réforme territoriale" de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, après la défaite de la majorité aux régionales.
Le 21 mars 2010, le Parti socialiste et ses alliés sortent victorieux des élections régionales.
La gauche conserve les 20 régions métropolitaines et conquiert la Corse. La droite conserve l’Alsace et, outremer, s’empare de la Guyane et de la Réunion.
Par rapport au premier tour, l'abstention recule de quelques points au second tour. Mais demeure élevée, à 48,82%. Les socialistes et leurs alliés l'emportent avec, au total, 53,79% des voix, la majorité présidentielle est loin derrière, avec 35,37% des voix. Le Front national réunit 9,17% des suffrages. Il améliore toutefois ses scores au second tour dans les 12 régions où il s’était maintenu. La droite conserve l'Alsace et ravit deux régions ) la gauche: la Guyane et la Réunion. > Pour aller plus loin, consulter les résultats visés par le ministère de l'Intérieur
Le parti de la majorité présidentielle a fini par reconnaître sa défaite le soir du 21 mars. Il avait engagé huit ministres dans la bataille. Tous perdants. La poussée du Front national est notable. Il obtient plus de 20% des voix en Paca (Jean-Marie Le Pen) et dans le Nord-Pas de Calais (Marine Le pen). Europe-Ecologie s’impose comme la troisième force nationale.
La Corse passe à gauche, mais les nationalistes modérés, qui décrochent 15 sièges, s’affirment comme une force politique avec laquelle la gauche devra compter. En Alsace, le sursaut de participation au second tour a profité à la droite...
Le Sénat a adopté, le 4 février 2010, le texte qui crée notamment une nouvelle catégorie d'élu, le conseiller territorial, destiné à remplacer les conseillers régionaux et généraux en 2014. Ce texte est en cours d'examen à l'Assemblée nationale. La gauche, unanime, dénonce un "tour de passe-passe de l'UMP" destiné à transformer une défaite annoncée en un plébiscite en faveur de ses desseins pour les collectivités. Le président de l'Association des régions de France (ARF), Alain Rousset (PS) "demande au gouvernement de retirer sa réforme territoriale qui a été désavouée par le pays".
A l'inverse, le Premier ministre et le secrétaire d'Etat à l'Intérieur ont jugé que "la réforme territoriale s'impose plus que jamais" au regard du taux record d'abstention qui a marqué le scrutin régional. Selon François Fillon, l'abstention "record" du 14 mars est la meilleure preuve que "les régions et leurs dirigeants n'ont pas trouvé leur place dans l'opinion". Son antidote : le conseiller territorial programmé pour 2014.
A la fois conseiller général et conseiller régional, le nouvel édile apportera, selon le gouvernement, davantage de légitimité démocratique à la plus neuve des collectivités. Selon Alain Marleix, les résultats des élections démontrent "très clairement qu'une élection au scrutin proportionnel ne permet pas d'établir le lien indispensable à la bonne compréhension du rôle d'une collectivité territoriale entre les électeurs et les élus". "Il est en particulier indispensable de réformer le mode de scrutin et de mettre en place des modalités d'élection permettant aux Français de voter pour un conseiller régional ancré sur un territoire déterminé, qu'ils puissent enfin identifier."
Au-delà de cette cristallisation du débat sur le conseiller territorial, le mandat 2010-2014 sera le dernier du genre. Un mandat aux multiples inconnues, que l'on peut regrouper en cinq questions.
- Comment les régions réaliseront-elles leur programme, alors qu'elles ne disposent plus d'autonomie fiscale et demeurent dépendantes des dotations de l'Etat ?
- Quel sera l'impact de la procédure de regroupement et/ou de fusion de départements et de régions instaurée par la réforme territoriale ?
- Les relations avec les métropoles et les pôles métropolitains, créés par la réforme, s'inscriront-elles dans un esprit de concurrence ou de subsidiarité ?
- L'incertitude sur le champ de compétences des régions -dont l'Etat renvoie la définition à un texte de loi qui sera adopté un an après la réforme territoriale-, ne va-t-elle pas perturber l'action des exécutifs régionaux ?
- lélection en mars 2014 des nouveaux conseillers territoriaux ne risque-t-elle pas de paralyser la fin du mandat régional au bénéfice des stratégies électorales ?
1. Fiscalité : quid de l'autonomie ?
Les régions sont les grandes perdantes de la suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 2010, et de son remplacement par la contribution économique territoriale. La CET comprend une cotisation foncière (CFE) et une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) payées par les entreprises. Les collectivités toucheront ce nouvel impôt en 2011 (2010 est une année de transition durant laquelle l'Etat leur verse une compensation relais).
Les communes et les EPCI disposeront d'un pouvoir fiscal sur la part foncière en récupérant les fractions de taux départementales et régionales de l'ex-TP. Le produit de la CVAE sera lui réparti à hauteur de 26,5% pour le secteur communal, 48,5% pour les départements, et seulement 25% pour les régions, sans pouvoir de modulation des taux.
En 2011, les fractions régionales de taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties sont transférées aux départements. Un transfert de la taxe additionnelle du FNB des départements et des régions est également opéré au profit du secteur communal.
Enfin, les régions, comme les autres collectivités, n'auront aucun pouvoir de taux sur la nouvelle imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer) qu'elles percevront sur le matériel roulant ferroviaire de voyageurs et les répartiteurs.
Au final, à partir de 2011, les régions ne disposeront plus d'aucun impôt direct local.
Elles percevront 25% de la CVAE et l'Ifer. Leur autonomie financière est la plus faible par rapport aux autres niveaux de collectivités. Tout juste disposent-elles de la faculté de modulation de leurs recettes sur les cartes grises, les abattoirs publics et la part régionale de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), "un impôt contradictoire avec les politiques de développement des transports collectifs (...) qui ne cessera de diminuer", déplore l'ARF.
Cependant, en 2010, une vingtaine de régions ont augmenté leur fraction de TIPP. Et elles pourront de surcroît majorer le tarif de TIPP sous réserve d'affecter les recettes au financement d'une infrastructure de transport durable, ferroviaire ou fluvial programmée dans le cadre du Grenelle de l'environnement.
L'ARF rappelle toutefois que les régions n'ont reçu en 2009 que "7% de la fiscalité locale", l'impôt régional représentant, "en moyenne sur la période 2004-2009, 10 euros par an par habitant". Ses propositions de "New Deal fiscal" en faveur des régions (un impôt régional sur les entreprises assis sur l'IS ou la VA, et un impôt additionnel sur le revenu en lieu et place de la TP, l'instauration d'un versement transport régional et d'une fiscalité environnementale régionale) n'ont jusqu'à présent pas rencontré d'écho auprès du gouvernement.
Les régions sont donc plus que jamais dépendantes des dotations de l'Etat: la dotation globale de fonctionnement (5,3 milliards d'euros de dotation forfaire et 177 millions d'euros de dotation de péréquation versée à 11 région en 2010), la dotation de compensation de la réforme de la TP, le Fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) et le fonds régional de péréquation de la CVAE, à compter de 2011.
Selon l'Observatoire financier des régions françaises 2010, publié le 19 mars par l'Agence de notation Fitch-Rating, "les finances régionales devraient connaître des temps difficiles dans les années à venir en raison de l'atonie des recettes face à des besoins d'investissement toujours importants". En l'absence de réduction significative des dépenses non obligatoires, Fitch "s'attend à une hausse rapide de l'endettement qui pourrait atteindre 25 milliards d'euros en 2012 contre 16 milliards d'euros en 2009".
2. Regroupement ou fusion de départements et de régions
Le projet de loi de réforme territoriale prévoit qu'"à la demande de leurs conseils généraux, des départements formant un territoire continu peuvent être regroupés en un seul" (art.12). Cette faculté est également étendue aux régions (art.13).
La demande de regroupement de départements ou de régions est inscrite à l'ordre du jour du conseil général ou régional à l'initiative d'au moins 10% de ses membres. Le projet de regroupement de régions est soumis pour avis aux conseils généraux concernés qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable. En cas de délibérations concordantes de l'ensemble des conseils généraux ou régionaux intéressés, le gouvernement ne peut donner suite à la demande qu'avec l'accord des personnes inscrites sur les listes électorales des communes appartenant à ces départements ou régions (référendum local). Le regroupement est décidé par décret en Conseil d'Etat.
Les nouvelles dispositions introduites par le Sénat
Les sénateurs ont introduit un nouvel article (12 bis) prévoyant qu'"à la demande du conseil général intéressé ou d'un ou des deux conseils régionaux intéressés, un département peut être rattaché à une région qui lui est limitrophe". Lorsque l'initiative n'est pas conjointe, les collectivités qui ne se sont pas prononcés disposent d'un délai de 6 mois pour le faire au-delà duquel leur avis est réputé favorable. En cas d'accord, la consultation de la population est facultative. Elle est obligatoire dans le cas inverse. Le rattachement du département à la région est prononcé par décret en Conseil d'Etat.
Le Sénat a aussi adopté un nouvel article 13 bis prévoyant qu'"une région et les départements qui la composent peuvent demander à fusionner en une unique collectivité à statut particulier, par délibérations concordantes de leurs assemblées délibérantes. Les personnes inscrites sur les listes électorales des communes de chacun des départements concernés sont consultées sur l'opportunité de ce projet". "La création de la collectivité est autorisée par la loi, qui fixe le statut et le régime juridique de la nouvelle collectivité ainsi créée."
3. Métropoles et pôles métropolitains : concurrence ou subsidiarité ?
L'article 5 du projet de loi crée la métropole, "un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450.000 habitants et qui s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la compétitivité et la cohésion", autant de domaines dans lesquels la métropole se substitue aux communes membres.
Par convention passée avec la région saisie d'une demande en ce sens de la métropole, cette dernière peut exercer à l'intérieur de son périmètre, en lieu et place de la région : "la compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées. A ce titre, elle assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les lycées dont elle a la charge ; tout ou partie des compétences exercées par cette collectivité territoriale en matière de développement économique."
Une convention, signée dans les dix-huit mois à compter de la réception de la demande par la région, précise l'étendue et les conditions financières du transfert et, après avis des comités techniques paritaires, les conditions dans lesquelles tout ou partie des services régionaux correspondants sont transférés à la métropole. Toutefois, lorsque la région décide de conserver une partie des services concernés par un transfert de compétences, la convention peut prévoir que ces parties de service sont mises en tout ou partie à disposition de la métropole pour l'exercice de ses compétences.
La question du partage des compétences avec les pôles métropolitains, reste ouverte. Ces établissements publics sont constitués par accord entre des EPCI formant un ensemble de plus de 300.000 habitants, "en vue d'actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l'innovation, de la recherche et de l'université, de la culture, d'aménagement de l'espace à travers la coordination des schémas de cohérence territoriale dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui le composent, et de développement des infrastructures et des services de transport". Autant de domaines qui relèvent des compétences des régions.
4. Incertitude sur les compétences et financements croisés
Selon l'étude d'impact du projet de réforme territoriale, la part des dépenses exclusives des régions, qui correspond aux compétences attribuées par la loi (formations professionnelle et apprentissage, lycées publics et privés, transports) représente 73% de leurs dépenses en 2009 (82% pour les départements).
Les domaines dans lesquels les régions interviennent concurremment avec d'autres catégories de collectivités "représentent plus du quart de la dépense et presque 7 milliards d'euros" sur un total de 29,3 milliards d'euros de dépenses inscrites au BP 2009. Ces 7 milliards d'euros sont engagés dans le cadre de compétences "non exclusives" (enseignement hors lycées, culture-sport-loisir, santé et action sociale, environnement) et "intermédiaires" (aménagement du territoire et développement économique) "que la loi attribue aux régions mais dont les contours sont très vastes et ne sont pas précisément délimités, et dans lesquelles les autres catégories de collectivités peuvent également intervenir".
C'est pourquoi l'ARF n'a de cesse de réclamer à l'Etat le transfert intégral d'un bloc de compétences cohérent (avec les financements dédiés) dans ces domaines, qui permettrait de mettre fin aux doublons avec l'Etat.
Elle récuse le débat sur le chevauchement des compétences avec les conseils généraux :
"80 % des dépenses de ces deux niveaux de collectivités sont engagées sur des compétences totalement différentes et, qui plus est, contraintes. Il y a seulement 10% de chevauchement", affirme Alain Rousset, président de la région Aquitaine et de l'ARF. Le partage des compétences avec les autres niveaux de collectivités pourrait s'opérer, selon lui, par voie contractuelle sur la base de la révision constitutionnelle de 2003.
Ce que prévoit le projet de réforme
Le projet de loi de réforme territoriale prévoit qu'un texte précisera la répartition des compétences des régions et des départements ainsi que les règles d'encadrement des cofinancements entre collectivités, dans un délai de 12 mois à compter de la promulgation de la loi.
L'article 35 pose les principes suivants :
- la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi ; dès lors que la loi a attribué une compétence à l'une de ces collectivités, cette compétence ne peut être exercée par une autre collectivité;
- la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut s'appliquer qu'à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu'elle est justifiée par l'intérêt local et motivée par une délibération de l'assemblée concernée;
- lorsque, à titre exceptionnel, une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, la loi peut désigner la collectivité chef de file chargée d'organiser l'exercice coordonné de cette compétence ou donner aux collectivités intéressées la faculté d'y procéder par voie de convention ; la collectivité chef de file organise, par voie de convention avec les autres collectivités intéressées, les modalités de leur action commune et de l'évaluation de celle-ci;
- la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales est encadrée afin de répartir l'intervention publique en fonction de l'envergure des projets ou de la capacité du maître d'ouvrage à y participer. Le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales.
"Le gouvernement souhaite doter régions et départements de capacité d'initiative pour répondre à des demandes non prévues par la loi mais qui sont justifiées par l'existence d'un intérêt public local dont le soutien aux sports et au mouvement sportif", a déclaré Alain Marleix, le 24 février, à l'Assemblée nationale, en réponse à une question de François Sauvadet (Nouveau Centre). "Des compétences pourront être partagées entre plusieurs collectivités territoriales, mais dans ce cas une collectivité chef de file pourra être désignée pour coordonner l'exercice de cette compétence", a ajouté le secrétaire d'Etat à l'Intérieur, en précisant que "sont spécialement concernés les domaines sportifs et culturels"
5. Mars 2014 : le conseiller territorial
Le projet de loi de réforme territoriale, adopté le 4 février par les sénateurs, crée le mandat de conseiller territorial. Appelés à remplacer en mars 2014 les conseillers généraux et régionaux, les conseillers territoriaux, élus dans le cadre de cantons redécoupés, seront détenteurs d'un seul mandat mais simultanément membres de deux assemblées, le conseil général et le conseil régional. "Les appellations et règles de fonctionnement de ces deux assemblées sont conservées", précise l'étude d'impact de la réforme. "Les conseillers territoriaux siégeront à la fois au conseil général de leur département d'élection et au conseil régional de la région à laquelle appartient celui-ci", précise l'exposé des motifs du projet de loi relatif à leur élection en instance d'examen au Sénat.
Titulaires d'un mandat de six ans, ils seront 3.000 au lieu des 5.899 conseillers généraux et régionaux (4.182 cg et 1.880 cr). Selon l'étude d'impact de la réforme, "avec 3.000 conseillers territoriaux, la diminution du nombre de conseillers siégeant dans les conseils généraux est de 25%, l'augmentation du nombre de conseillers siégeant dans les conseils régionaux est de 59%". Au passage, le gouvernement souligne une économie de "70 millions d'euros par an" sur le versement des indemnités et d'environ 120 millions d'euros sur les frais d'organisation du nouveau scrutin.
Le projet de réforme territoriale (art.14) prévoit que le tableau des effectifs de conseils généraux et régionaux sera arrêté par voie d'ordonnance, dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi. "A l'avenir, c'est un article législatif du code qui, conformément à l'article 34 de la Constitution intégrant dans les domaines confiés au législateur le régime électoral des assemblées locales, fixera le nombre des conseillers territoriaux dans chaque région et leur répartition par département", précise l'exposé des motifs du projet de loi relatif à leur élection.
Quel mode d'élection ?
Le mode d'élection proposé par le gouvernement mais doit être examiné dans un projet de loi ultérieur. Il prévoit que 80% des conseillers seront élus au scrutin uninominal majoritaire à un tour dans le cadre de cantons et 20% sur la base d'une représentation proportionnelle au plus fort du nombre de suffrages obtenus par les candidats non élus qui se sont présentés au scrutin uninominal. Ce nouveau mode de scrutin nécessitera des "modifications des limites territoriales des cantons, leur création ou suppression" étant renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, selon l'étude d'impact qui estime que le nombre de cantons "devrait passer de 4.000 à 2.500 environ".
La Haute Assemblée a ajouté un nouvel article qui stipule que "le mode d'élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l'expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité".
L'opposition a vivement critiqué le vote de cet amendement du groupe Union Centriste avant même l'examen de l'article le créant (le texte est en instance d'examen au Sénat).
Alain Marleix affirme que le gouvernement "sera ouvert à la discussion avec les parlementaires" sur le nombre de conseillers territoriaux dans chaque département et sur leurs modalités d'élection. Le 8 mars, le président de l'Assemblée nationale, qui examinera le texte dans la seconde quinzaine d'avril, a proposé d'instaurer la parité pour l'élection des futurs conseillers territoriaux. "Je propose que l'on réfléchisse pour faire en sorte dans les scrutins uninominaux à deux tours, comme celui des futurs conseillers territoriaux, que les candidatures soient déclarées recevables à la condition que les partis respectent la parité", a expliqué Bernard Accoyer.
La gauche opposée au conseiller
L'Etat aura face à lui des élus dotés de plus de pouvoirs », a estimé le ministre de l'Aménagement du territoire, Michel Mercier. Ils y gagneront en efficacité, selon lui. "Il y avait parfois des affrontements" entre institutions, il y aura "une cohésion".
L'opposition dénonce en revanche un pas vers une recentralisation. Le président de l'Association des régions de France (ARF) Alain Rousset (PS) parle de "cantonalisation" des régions, celui de l'Assemblée des départements de France (ADF) Claudy Lebreton (PS) de suppression des départements.
«C'est une idée dangereuse sur le plan démocratique. Comment chaque assemblée -départementale et régionale- débattrait-elle de ses projets et de son bilan alors qu'elles n'interviennent pas sur les mêmes champs de compétences ? Je suis certain que cette fusion des conseillers régionaux et départementaux sonnerait le glas des débats essentiels tant sur le social et la solidarité, pour les Départements, que sur l'innovation, la recherche, l'éducation du côté des régions. Au passage, je vous fais remarquer que doter régions et Départements des mêmes conseillers renforcerait le cumul des mandats au détriment du renouvellement des élus", affirmait Alain Rousset dans les colonnes du Courrier, il y a un an*. Je suis certain que l'élection commune proposée par le Comité Balladur serait conditionnée par la réalisation de programmes d'équipements pendant le mandat. Elle mettrait en concurrence le conseil général et le conseil régional sur la réalisation d'équipements alors que ce n'est pas la vocation des Régions qui ont un rôle stratégique et pensent leurs projets à long terme."
Bruno Rémond, professeur à Sciences-Po, abonde dans ce sens : «ces nouveaux conseillers régionaux ayant pour base politique une circonscription infra-départementale privilégieront les décisions localisables dans leur circonscription et non les politiques transversales et thématiques intéressant globalement l'espace régional". La création de ce nouvel élu a logiquement déclenché, fin janvier, une guerre de tranchée au Sénat où socialistes, communistes et radicaux ont dénoncé cette mesure.
"Ovni, élu génétiquement modifié, contresens historique, tarte à la crème, schizophrénie, glas de la décentralisation": dans une ambiance turbulente, les qualificatifs n'ont pas manqué aux plus de 40 orateurs de l'opposition qui sont intervenus. Le conseiller territorial "institutionnalise le cumul des mandats et créé des professionnels de la politique", "le but c'est d'établir au niveau local le pouvoir total de l'UMP sur les collectivités", a soutenu Jean-Claude Peyronnet (PS).
Le calendrier de la réforme
La réforme s'articule autour de quatre textes déposés au Sénat le 21 octobre 2009.
- La loi du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux. Ce texte écourte les mandats des conseillers généraux et régionaux afin qu'ils cèdent leur place aux conseillers territoriaux en mars 2014.
- Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Adopté le 4 février par le Sénat, il est en instance d'examen à l'Assemblée nationale dans la seconde quinzaine d'avril. Il fixe les nouvelles modalités de fonctionnement des collectivités avec la création des conseillers territoriaux et des métropoles.
- Le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale, en instance d'examen au Sénat.
- Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, en instance d'examen au Sénat, en première lecture. Il comporte notamment un volet relatif au statut de l'élu.
Un dernier projet de loi devra préciser la répartition des compétences entre les collectivités territoriales dans un délai d'un an après la promulgation de la loi de réforme territoriale (soit au plus tôt à l'automne 2011).
La réforme sur internet
- Gouvernement : site officiel www.lareformedescollectivites.fr
- Parti socialiste : page defendonsnosterritoires.fr
- La Gazette des communes : blog Le millefeuille sur le grill pour suivre au jour le jour l'actualité de la réforme, les articles votés et leurs conséquences sur les collectivités.
Xavier Brivet
