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Citoyenneté 21/10/2020

Démocratie participative : « l’outil a pris le pas sur l’objectif politique »

par Hugo Soutra
Démocratie participative © Adobe / Ingo Bartussek

La méthode Coué a longtemps été la règle dans les travées du Sénat et des associations d’élus. La « proximité » des maires, à la tête de communes considérées comme « l’échelon de base » de la démocratie, était censée leur épargner la crise de confiance affectant les élites politiques. Puis les 15 mars et 28 juin 2020 sont passés par là. Les maires en place sont les plus mal-élus de la cinquième République. Un constat qui n’étonne pas tant que cela David Guéranger, sociologue à l’Ecole des Ponts et co-auteur de « La politique confisquée. »

Le désintérêt exprimé par les citoyens vis-à-vis des affaires publiques locales lors des récentes élections municipales vous étonne-t-il ? 

David Guéranger : Malheureusement pas… Même si la crise sanitaire a dû aggraver le phénomène, l’abstention aux municipales ne cesse d’augmenter depuis une quarantaine d’années. Alors bien sûr, ce phénomène n’est pas propre aux municipales et touche beaucoup d’autres scrutins, y compris les élections professionnelles. Mais on ne peut plus continuer de présenter la commune comme un îlot de participation démocratique, épargné par la crise de la représentation sévissant partout ailleurs. Au contraire, l’abstention aux municipales progresse depuis le début des années 1980, c’est-à-dire depuis les premières lois de décentralisation. Il y a là un beau paradoxe démocratique : après plusieurs décennies d’efforts pour rapprocher les centres de décision des citoyens, ceux-ci se détournent toujours plus des urnes.

La décentralisation serait donc responsable de l’abstention ? 

Attention, les causes de l’abstention sont multiples et renvoient à des changements sociaux très profonds. Ceci dit, les campagnes des dernières municipales avaient triste allure et ne donnaient pas très envie de se rendre aux urnes. Elles ont enregistré le fait que l’action municipale est devenue une matière complexe croulant sous le poids des logiques gestionnaires, ce qui est bien me semble-t-il la conséquence des nombreuses lois de décentralisation.

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Pourquoi cela empêcherait-il, en pleine crise climatique et sanitaire, de mettre en discussion les principaux défis auxquels les collectivités sont confrontées ? 

Je constate plutôt un vaste sentiment d’impuissance parmi les élus locaux, qui prend la forme de diverses récriminations. Certains maires sortants ont ainsi pu faire campagne en dénonçant les entraves qui pèsent sur leur action, des conditions d’exercice qui se détériorent, en fustigeant l’intercommunalité, l’Etat ou l’Europe, en stigmatisant même parfois l’attitude de certains citoyens.
On peut y voir une stratégie bien commode pour des sortants, permettant de se dégager de leurs responsabilités. On peut aussi y voir une manifestation de l’âge des maires, l’expression de valeurs plus accusées chez les séniors, comme le conservatisme, le sentiment de déclassement ou d’insécurité alors que la proportion des plus de 60 ans a bondi de 10 points aux élections précédentes, passant de 40% en 2008 à 50% en 2014.

Mais on ne peut pas nier non plus que les contraintes réglementaires et financières se sont considérablement alourdies. Les exemples des maires de Langouët et Dolus-d’Oléron, mis en difficulté dans leurs combats contre les pesticides ou l’implantation d’un McDo, montrent aussi les obstacles qui jalonnent l’action municipale, lorsqu’il s’agit seulement de protéger la santé des habitants ou d’exercer son rôle de planificateur. La possibilité d’engager sa commune sur des sujets aussi essentiels, la santé, l’environnement, l’alimentation, doit ainsi composer avec la surveillance de l’Etat et les règles du marché. Et la clause de compétence générale, dont la commune peut pourtant se prévaloir, ne change rien à cette affaire.

Pourtant, ces élections ont aussi vu la multiplication de listes écologistes et « citoyennes » qui entendaient régénérer la société à partir de l’échelon communal…  

C’est juste. Mais il faut prendre quelques précautions pour interpréter ce phénomène et son ampleur. Dans un contexte marqué par la crise écologique et les mobilisations des gilets jaunes, les enjeux environnementaux et de participation citoyenne ont occupé assez tôt une position singulière. Il s’agit sûrement d’une bonne chose, même si cela a aussi favorisé les attitudes opportunistes, conduisant certaines listes à repeindre en vert leur programme ou à lui passer un vernis participationniste.

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Par ailleurs, les outsiders ou les challengers qui entendent « régénérer » la vie municipale devront se méfier du fonctionnement de la commune. C’est une institution où le pouvoir se concentre rapidement dans les mains du maire, qui ne permet pas au conseil de contrebalancer ce phénomène, qui rend difficile l’existence d’une opposition. Bref, les nouveaux élus vont devoir dompter ce « monstre démocratique ». Et je ne parle même pas des institutions intercommunales…

Déstabilisés par les nouveaux records d’abstention, certains maires et leurs adjoints semblent justement vouloir insuffler un nouvel élan démocratique, corriger les dysfonctionnements de la démocratie participative et renforcer la participation citoyenne. Faut-il douter de leur parole ? 

Les débuts de mandature sont toujours propices à ce genre d’annonces volontaristes. Mais je n’ai aucune raison de douter de leur bonne foi. L’élu qui endosse son rôle d’adjoint en charge de la démocratie de proximité va chercher à promouvoir la concertation et la participation dans la commune.

Passé l’euphorie qui suit l’élection, il devra cependant négocier avec d’autres adjoints, d’autres objectifs : avec son homologue aux finances au sujet des ressources, avec son homologue à l’urbanisme au sujet du calendrier… Or les finances ou l’urbanisme restent des délégations très dominantes dans la division du travail municipal. Ses marges de manœuvres pourraient alors se réduire…

Donc vous ne croyez pas dans la capacité de la participation citoyenne à porter les germes d’un renouveau démocratique ? 

Je pense qu’il faut remettre la participation à sa place : c’est un outil, en aucun cas une fin en soi. Elle doit être mise aux services d’objectifs politiques suffisamment clairs. La démocratie participative a pu être promue il y a quarante ans comme un moyen d’améliorer la représentation politique des classes populaires, de pallier en quelque sorte l’inégalité dont elles sont frappées dans le système représentatif.

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Certains chercheurs en science politique ont bien montré comment cette entreprise très politique a depuis été comme saisie par le marché. Elle est devenue aujourd’hui affaire de professionnels, consultants ou ingénieurs, y compris au sein des administrations. L’outil a pris le pas sur l’objectif politique. Mettre la participation citoyenne au service d’un objectif aussi flou que le « renouveau démocratique » me semble finalement assez symptomatique de ce phénomène. Et sans objectifs politiques clairs, difficile de motiver les citoyens, en particulier les plus jeunes. On retombe un peu sur notre sujet de départ, l’abstention aux municipales…

Tenez-vous les médias locaux, qui semblent disposer d’un monopole sur les sujets de discussion dans l’espace public local, pour responsables de l’absence de débat sur les enjeux de fond et la difficulté d’élever le niveau de réflexion ? 

Dans « La politique confisquée », un ouvrage sur l’intercommunalité paru il y a près de dix ans, nous proposions avec Fabien Desage une réflexion sur l’évolution de la démocratie locale. Et avions choisi, en exergue, cette citation du chef de la première Commune de Paris, inscrite aujourd’hui au fronton d’une mairie en Belgique : « Publicité, sauvegarde du peuple ». Il s’agissait de souligner la nécessité démocratique d’ouvrir les boîtes noires que sont devenues les institutions locales. Je ne mise pas, pour cela, sur un changement qui vienne des collectivités elles-mêmes.

L’information peut sortir lorsque l’action se judiciarise, sous l’effet d’un recours suspensif d’un collectif d’habitants ou d’un rapport de la Chambre régionale des comptes. Elle peut aussi filtrer grâce au travail d’enquête des médias locaux. Sur ce point particulier, je n’attends pas grand-chose de la presse régionale traditionnelle. J’en attends beaucoup plus des nouveaux journaux d’investigation locale – plus indépendants des institutions et des décideurs – qui sont apparus ces dernières années, tels que Marsactu, Mediacités, Le Poulpe, Le Ravi ou Le D’Oc. Cette transformation en cours du paysage médiatique local est porteuse d’espoir, même si subsiste quelques questions à mes yeux, comme la nécessité de trouver un modèle économique viable. Je crains aussi que leurs révélations ne suffisent pas automatiquement à contraindre les exécutifs, du moins tant que la justice ou les citoyens ne prennent pas le relais.

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