« Le législateur reste le maître de la décentralisation »

Les collectivités « s’administrent librement par des conseils élus » et « tout transfert de compétences » depuis l’Etat « s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » proclament, notamment, les articles 72 et 72-2 de la Constitution. Suffisant pour garantir leur liberté d’action et condamner baisse des dotations et suppression de la taxe d’habitation ? Seul ce dernier dossier laisse un espoir aux élus locaux, estime Guillaume Protière, maître de conférences en droit public à l’université Lumière-Lyon-II, doyen de la faculté de droit et science politique.

Comment expliquer les désillusions des élus locaux face à l’inutile protection de l’article 72 de la Constitution ?

Il y a un jeu de dupes sur ce que sont les collectivités, qui ne sont pas encore des entités autonomes dans la construction de l’action publique. Elles sont davantage vues comme les bras armés de politiques mises en place par l’Etat. La libre administration voudrait dire « autonomie » ? C’est oublier le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution : « dans les conditions prévues par la loi ». Le législateur reste le maître de la décentralisation.

Qu’en dit la jurisprudence ?

Certes, un grand pas a été fait avec la possibilité depuis 2010 pour les collectivités de saisir le Conseil constitutionnel, via les questions prioritaires de constitutionnalité. Mais la jurisprudence reste constante pour défendre le pouvoir central, et frileuse sur la décentralisation. Résultat : seules neuf décisions du Conseil constitutionnel ont constaté la violation du principe de libre administration. Et le Conseil d’Etat interprète régulièrement ce principe comme la liberté de fonctionnement, avec des décisions davantage sur la forme que sur le fond.

L’autonomie locale serait une chimère ?

Les élus locaux entendent l’autonomie comme le pouvoir local, la capacité de faire différemment. Or l’autonomie ne peut porter sur les compétences locales car la plupart sont obligatoires. Il n’y a pas de liberté dans le choix des compétences mais dans leur mise en œuvre : le maire peut choisir entre quatre jours et quatre jours et demi hebdomadaires d’école, mais celui qui refuse d’instaurer un service minimal d’accueil se fait taper sur les doigts par le juge…

Les articles 72 et 72-2 peuvent-ils être brandis par les élus locaux pour dénoncer les baisses successives de dotations ?

Sur les dotations, l’Etat peut faire ce qu’il veut : il lui suffit d’assurer un niveau suffisant de dotations pour que les collectivités puissent mettre en œuvre leurs compétences… obligatoires. Pas les autres ! Pour obtenir du juge constitutionnel une hypothétique violation de ce principe du fait de moindres dotations d’Etat, il faudrait aux collectivités démontrer que cette baisse est si importante qu’elle les empêche d’assumer leurs compétences obligatoires. Difficile…

L’AMF soutient que la suppression de la taxe d’habitation, sans compensation intégrale, serait inconstitutionnelle…

Tout est question de ratio financier, celui des « recettes fiscales et ressources propres » qui doivent atteindre « une part déterminante » de l’ensemble des ressources selon l’article 72-2. Celles-ci représentaient 60,8 % en 2003 lors de la révision constitutionnelle et 68,9 % en 2015. Or, avec une taxe d’habitation qui représente 21 des 86 milliards de ressources propres des collectivités, la suppression de la TH occasionnerait un taux de seulement 51 % de ressources propres. Sauf à affecter aux collectivités d’autres ressources fiscales ou à en créer d’autres, la constitutionnalité de la mesure sera difficile à faire valoir pour l’Etat. Car même une compensation par dotation à l’euro près n’entrerait pas dans le champ des ressources propres.