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JURISPRUDENCE / ETUDE DE CAS 01/06/2009

Charte d’un PNR et déclaration d’utilité publique : l’exception d’illégalité reconnue

par Bernard Poujade

Pour le Conseil d’Etat, le refus du préfet d’autoriser la modification du POS a bien été dicté par le contenu de la charte du parc naturel régional (PNR) des volcans d’Auvergne.

Cet arrêt du 29 avril 2009, « Commune de Manzat » (req. n° 293896), sera publié au recueil Lebon car il soulève pour la première fois une question importante qui est celle de la possibilité d’exciper, à l’occasion de la contestation d’une déclaration d’utilité pu­blique (DUP), de l’illégalité de la charte d’un PNR.

Les circonstances du litige

Saisi d’une demande de déclaration d’utilité publique pour la réalisation d’un lotissement industriel destiné à l’accueil d’industries lourdes et semi-lourdes sur des terres agricoles de la commune de Manzat, le préfet du Puy-de-Dôme, après avoir prescrit en application de l’article L.123-16 du Code de l’urbanisme l’enquête publique conjointe à la déclaration d’utilité publique et à la modification nécessaire du plan d’occupation des sols, a, le 8 octobre 2001, refusé de déclarer d’utilité publique cette opération au motif que la modification corrélative du plan d’occupation des sols le rendrait incompatible avec les orientations de la charte du parc naturel régional des volcans d’Auvergne dont fait partie la commune de Manzat, approuvée par décret du 6 décembre 2000.

Les relations charte / POS ou PLU

Le Conseil d’Etat rappelle qu’en vertu des dispositions de l’article L.333-1 du Code de l’environnement, un plan d’occupation des sols ou un plan local d’urbanisme doit être compatible avec la charte du parc naturel régional dont la commune fait partie ; qu’une opération ne peut légalement être déclarée d’utilité publique si la modification du document d’urbanisme nécessaire pour sa réalisation aurait pour effet de rendre ce document incompatible avec la charte.

La possibilité de l’exception d’illégalité

Si, ni le document d’urbanisme, ni la déclaration d’utilité publique ne constituent une mesure d’application de la charte, et si les moyens tirés par voie d’exception de l’illégalité de la charte seraient par suite inopérants à l’encontre d’une décision approuvant un plan d’occupation des sols ou déclarant d’utilité publique un projet, il en va autrement s’agissant d’un refus de modifier le document d’urbanisme et de déclarer d’utilité publique une opération, pris au motif d’une incompatibilité avec la charte ; dès lors, en écartant comme inopérants les moyens tirés par voie d’exception de l’illégalité de la charte à l’encontre du refus du préfet de modifier le plan d’occupation des sols de la commune de Manzat et de déclarer d’utilité publique l’opération projetée, la cour administrative d’appel de Lyon a commis une erreur de droit.

Le contrôle du contenu de la charte

L’article L.333-1 du Code de l’environnement dispose que la charte d’un PNR détermine des orientations et des « mesures » pour la mise en œuvre de ces orientations, en vue de la protection de l’environnement et de l’aménagement du territoire ; qu’au nombre de telles mesures peuvent être prévues des règles rela­tives à l’implantation des zones d’activités ; que, dès lors, la commune n’est pas fondée à soutenir que la charte du PNR des volcans d’Auvergne, approuvée par décret du 6 décembre 2000, serait illégale pour comporter des dispositions réglementaires trop précises sur l’implantation des zones d’activité. Par ailleurs, en vue d’assurer un développement économique compatible avec la préservation du site naturel de la chaîne des volcans d’Auvergne, et en particulier de permettre une bonne intégration paysagère de l’auto­route A89, la charte du PNR fixe des objectifs et prévoit que « les nou­velles zones pouvant accueillir des activités artisanales et industrielles doivent être regroupées près des bourgs existants ; en particulier, la proximité du Puy Chalard implique qu’aucune zone artisanale ou industrielle ne doit être aménagée au niveau du futur échangeur de Manzat » ; ainsi la charte n’a pas méconnu l’article L.145-3 du Code de l’urbanisme, relatif aux ­zones de montagne, qui prévoit que l’urbanisation doit se faire en conti­nuité avec les bourgs, villages et hameaux existants et que des zones d’urbanisation nouvelles ne peuvent être créées que par exception et doivent alors être intégrées à l’environnement.

Commentaire

Le Conseil d’Etat a, par cet arrêt, accru les possibilités de recourir à l’exception d’illégalité dans un cas certes très particulier. L’exception d’illégalité permet à un requérant d’invoquer à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir ou de plein contentieux contre un acte indivi­duel ou réglementaire l’illégalité d’un autre acte, antérieur, devenu définitif faute d’avoir été attaqué, qu’il s’agisse d’ailleurs d’un autre acte individuel ou d’un autre acte réglementaire. La néces­sité de tenir l’équilibre entre le respect de la légalité et la sécurité juridique a conduit à en encadrer l’exercice. Certes, l’exception tirée de l’illégalité des actes réglemen­taires n’est enfermée dans aucun délai. Mais elle n’est recevable que si ­l’acte attaqué est une mesure d’application ou d’exécution du règlement. Le présent arrêt admet l’exception car le refus de modifier le document d’urbanisme repose sur le contenu de la charte. L’avancée contentieuse est notable et renforce d’ail­leurs le contrôle du refus de prendre une DUP.

Références

  • CE 29 avril 2009, Commune de Manzat (req. n° 293896)
  • J.-C. Bonichot, note sous « CE 10 février 1967, Société des établissements Petitjean et autres », in « Les grands arrêts du contentieux administratif », Dalloz 1re édition 2007, p. 672 et s.
  • L'exception d’illégalité, in « Droit de l’urbanisme » de B. Poujade, J.-C. Bonichot, Mont­chrestien 2006, pp. 77 et suivantes.

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