Mai 2010

Enquête APVF-Le Courrier des maires et des élus locaux - L'inquiétude des maires des petites villes

1. Des réformes qui inquiètent

2. La réforme territoriale ne répond pas aux attentes

3. Intercommunalité : le « oui mais » des élus

4. Finances : haro sur la suppression de la TP

5. Interview - Martin Malvy, président de l'APVF « La réforme territoriale est menée à l'envers »

6. Tous les graphiques de l'enquête

1. DES REFORMES QUI INQUIETENT

Les XIIIes Assises de l'Association des petites villes de France (APVF) se tiendront, les 27 et 28 mai à Joigny (Yonne), en pleine actualité et... en pleine tension entre l'Etat et les collectivités. Adopté par le Sénat le 4 février, en première lecture, le projet de loi de réforme territoriale est discuté à l'Assemblée nationale fin mai, début juin.

Au même moment, l'Etat et les élus locaux devraient faire un premier bilan d'étape de la suppression de la taxe professionnelle (TP) dans le cadre de la clause de revoyure prévue par la loi. C'est aussi au début de l'été que le gouvernement devrait arrêter ses premiers arbitrages budgétaires - notamment sur ses dotations aux collectivités - dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2011.
Réforme territoriale, TP, concours financiers de l'Etat, les sujets de frictions ne manquent pas avec les élus, comme en attestent les résultats de l'enquête de l'APVF auprès de ses adhérents dont Le Courrier présente les résultats.

Quiproquos
La réforme territoriale prend des allures de quiproquos avec les maires. Selon eux, cette réforme devrait en priorité leur permettre de maintenir et développer les services publics, renforcer leur autonomie fiscale et clarifier la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités. Or, le projet de réforme territoriale n'aborde pas les deux premiers points, tandis que la clarification des compétences est renvoyée à un autre projet de loi qui devrait être présenté un an après l'adoption de la réforme. Soit, au mieux, à l'automne 2011...
« Cette réforme est menée à l'envers, déclare Martin Malvy, président de l'APVF (lire l'interview). La clarification des compétences entre les niveaux de collectivités, avec la désignation d'une collectivité chef de file pour chaque compétence, soit par la loi, soit, au niveau local, dans le cadre d'une conférence territoriale, aurait dû être discutée en priorité, avant le volet institutionnel et financier. »
Seul le volet intercommunal trouve grâce aux yeux des élus. Même s'ils refusent que l'achèvement de la carte s'effectue sous la férule des préfets et demeurent très circonspects sur la création des métropoles suspectées de vassaliser les petites communes.

Finances : la sinistrose
Parmi les maires interrogés, 73 % jugent la situation financière de leur collectivité préoccupante ou très préoccupante. Les élus ne digèrent pas la suppression de la TP à laquelle ils imputent leurs difficultés. Ils redoutent de devoir solliciter davantage les ménages pour compenser une réforme qui, selon eux, n'aura aucun effet bénéfique pour renforcer l'attractivité économique de leur commune. Le nouveau panier fiscal de remplacement, à l'horizon 2011, ne rassure pas les maires.
Au-delà de la TP, les maires souhaitent une réforme globale de la fiscalité locale dont ils fixent les priorités, au premier rang desquelles la révision des valeurs locatives qui servent de base au calcul des impôts locaux et datent des années 70. Cependant, le gouvernement n'inscrira pas cette réforme fiscale dans le projet de loi de finances pour 2011. Sa priorité sera plutôt de remettre à plat le calcul des dotations versées aux collectivités. Plus de la moitié des élus estiment que ces dotations doivent être réorientées dans le sens d'une plus grande péréquation. Confronté à un déficit budgétaire record, l'Etat, lui, envisage de geler ses concours aux collectivités en 2011. Et, parallèlement, d'encadrer les budgets locaux en fixant aux communes un « objectif de dépenses ». Une mesure rejetée en bloc par 77 % des maires de petites villes.

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2. LA REFORME TERRITORIALE NE REPOND PAS AUX ATTENTES

Si 70 % des maires de petites villes souhaitent un approfondissement de la décentralisation, la réforme territoriale en cours de discussion au Parlement ne répond pas à leurs attentes (Voir les infographies graphique 1). Selon eux, cette réforme devrait en priorité leur permettre de maintenir et développer les services publics, renforcer leur autonomie fiscale et clarifier la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités. Or, le projet de réforme territoriale n'aborde pas les deux premiers points, tandis que la clarification des compétences est renvoyée à un autre projet de loi qui devrait être présenté un an après l'adoption de la réforme. Soit, au mieux, à l'automne 2011...

« Non » au conseiller territorial
Plus inquiétant pour le gouvernement, les élus rejettent certaines orientations fortes de sa réforme. La réduction du nombre de niveaux de collectivités et la diminution du nombre d'élus locaux (sous-tendues par la création des conseillers territoriaux, les dispositifs de fusion concernant les départements et les régions et la création des communes nouvelles) figurent en dernière position des attentes des maires. Une minorité d'entre eux est favorable à la création des conseillers territoriaux (Voir les infographies, graphique 2) appelés à remplacer en mars 2014 les conseillers généraux et régionaux. Titulaires d'un mandat de six ans, ils seront 3 000 au lieu des 5 899 conseillers généraux et régionaux. Le gouvernement affirme que ces élus seront dotés de plus de pouvoirs et gagneront en efficacité en évitant les affrontements entre institutions. Il met aussi en avant les économies réalisées en termes d'indemnités. Les maires des petites villes, eux, craignent de voir disparaître les conseils généraux dont le soutien technique (ingénierie) et financier est capital pour soutenir le développement de leurs projets.
Si plus de la moitié des maires interrogés sont favorables à la limitation des financements croisés pour clarifier la répartition des compétences, seuls 5,6 % approuvent la limitation du pourcentage de cofinancements dont une commune pourra bénéficier pour ses projets (fixée à 50 % par la réforme).

Réserves sur les métropoles
Seul le volet intercommunal de la réforme semble plébiscité par les élus. Mais, là encore, avec de sérieux bémols. Les maires approuvent l'achèvement de la carte intercommunale, la rationalisation des périmètres des groupements et l'élection au suffrage universel direct des délégués communautaires. Mais ils rejettent deux dispositions clés de la réforme : seuls 14 % d'entre eux sont favorables à la création de métropoles et moins de 10 % sont d'accord avec la création de communes nouvelles.
Leur crainte de voir les petites communes diluées dans des groupements tentaculaires est clairement exprimée : la métropole sera en effet un EPCI regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 450 000 habitants. Son champ de compétence sera très large - elle doit élaborer un « projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social » de son territoire afin « d'en améliorer la compétitivité et la cohésion ».
Autant de domaines dans lesquels la métropole se substituerait aux communes membres.

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3. INTERCOMMUNALITES : LE "OUI MAIS" DES ELUS

La rationalisation de la carte intercommunale s'impose. Seule une courte majorité des maires interrogés estime en effet que le périmètre de l'EPCI dont sa commune est membre est pertinent. Dans chaque département, cette mission d'achèvement et de rationalisation (dont le projet de réforme territoriale fixe la date butoir au 1er janvier 2014) sera opérée sous la houlette du préfet, chargé d'élaborer et d'arrêter, avant le 31 décembre 2011, un schéma départemental de la coopération intercommunale. Ce schéma pourra être amendé par la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), dont le Sénat a conforté le pouvoir d'amendement et renforcé les conditions de majorité qualifiée en intégrant l'accord de la commune la plus importante pour l'application du schéma en 2012.

Les maires des petites villes estiment pour leur part que l'intégration des communes - aujourd'hui isolées - dans un EPCI devraient prioritairement requérir l'accord du conseil communautaire de l'EPCI d'accueil ou de la majorité des communes membres de l'EPCI d'accueil. Or, contrairement aux demandes de l'APVF et de l'AMF, à partir de 2013, le préfet devrait conserver un pouvoir exceptionnel lui permettant de créer, modifier ou fusionner le périmètre des EPCI.
Si les périmètres intercommunaux sont perfectibles, la répartition des sièges entre communes au sein de l'EPCI satisfait une majorité des maires (59 %). Ils sont cependant partagés sur une répartition des sièges strictement proportionnelle à la population respective des communes. Initialement prévue par le projet de réforme territoriale, cette disposition a été atténuée par les sénateurs, qui ont privilégié pour les élus un système plus souple pour déterminer la répartition des sièges tout en respectant la règle de la proportionnalité démographique (1 commune = 1 siège).

Pas de clause générale pour les EPCI
L'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct ne fait plus débat (seuls 14 % des maires interrogés y sont opposés). Un cap est bel et bien franchi. En revanche, les élus sont partagés sur les modalités : 47 % sont favorables à un système de fléchage des premiers candidats de chaque liste aux élections municipales (ce qui est prévu par la réforme territoriale). Tandis que 39 % préféreraient que cette élection soit distincte du scrutin municipal.
Enfin, deux indicateurs confirment la volonté des maires de borner les compétences des groupements. D'une part, moins d'un élu sur 5 est favorable à la dévolution d'une clause de compétence générale aux EPCI, qu'ils réservent prioritairement à la commune (pour 83,5 % d'entre eux) et aux conseils généraux (49 %). D'autre part, une majorité des élus (55,3 %) s'oppose à un assouplissement des conditions de majorité pour le transfert de nouvelles compétences aux groupements. Ainsi, pendant la discussion du projet de loi au Sénat, plusieurs amendements ont maintenu aux communes membres d'une métropole leur compétence sur les équipements de proximité, supprimé le transfert à ce nouvel EPCI de la délivrance des autorisations d'urbanisme (compétence du maire).

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4. FINANCES : HARO SUR LA SUPPRESSION DE LA TP

L'état des finances communales est jugé « préoccupant » par plus de la moitié des maires interrogés, 15 % le jugeant « très préoccupant ». Les élus imputent très largement cette situation à la suppression de la taxe professionnelle (60 %) et au ralentissement économique (53 %). Leur inquiétude est liée à l'incertitude concernant les recettes de remplacement de la TP : 2010 étant une année de transition au cours de laquelle l'Etat leur verse une compensation relais, c'est en 2011 que les élus toucheront la nouvelle contribution économique territoriale (CET).

Les communes et les EPCI disposeront d'un pouvoir fiscal sur la part foncière de la CET en récupérant les fractions de taux départementales et régionales de l'ex-TP. Le produit de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) sera, lui, réparti à hauteur de 26,5 % pour le secteur communal (48,5 % pour les départements et seulement 25 % pour les régions). Un transfert de la taxe additionnelle du FNB des départements et des régions sera également opéré au profit du secteur communal, qui se verra en outre attribuer le produit d'une nouvelle imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer).

Transfert sur la fiscalité ménages
Nonobstant ce nouveau panier fiscal, seul 10 % des maires estiment que la réforme est compensée de manière juste par l'Etat. Pire, deux tiers des maires estiment que la réforme aboutira à un alourdissement de l'imposition des ménages, ces derniers devenant la variable d'ajustement des recettes fiscales. La suppression de la TP pourrait aussi emporter deux autres conséquences : réduire les investissements communaux et les subventions versées aux associations. Dans le cadre de la clause de revoyure avec l'Etat, prévue en juin, pour étudier l'impact de la réforme, les associations de maires (dont l'APVF) et de présidents d'intercommunalités ont logiquement demandé au gouvernement de garantir les dispositifs de neutralisation de la réforme. Elles ont aussi réaffirmé leur attachement à une territorialisation de l'assiette de la valeur ajoutée permettant de maintenir l'intéressement des communes et EPCI au développement économique de leur territoire (6 % seulement des élus interrogés par l'APVF estiment que la réforme permettra d'accroître l'attractivité économique de leur commune...).

Pas d'objectif de dépenses
Au-delà de la TP, les maires souhaitent une réforme globale de la fiscalité locale dont ils fixent les priorités : la révision des valeurs locatives qui servent de base au calcul des impôts locaux, le renforcement de la péréquation et la simplification fiscale (réduction des multiples exonérations, dégrèvements et abattements qui conduisent aujourd'hui l'Etat à acquitter un tiers de la fiscalité locale...). Le gouvernement n'inscrira pas cette réforme fiscale dans le projet de loi de finances pour 2011. Sa priorité sera plutôt de remettre à plat le calcul des dotations versées aux collectivités. Plus de la moitié des élus estiment que ces dotations doivent être réorientées dans le sens d'une plus grande péréquation (57 %) et indexées sur « l'indice des prix des dépenses communales » (56 %), tandis qu'un bon tiers souhaite leur augmentation. Confronté à un déficit budgétaire record, l'Etat, lui, envisage de geler ses concours aux collectivités en 2011. Il souhaite aussi fixer aux communes un « objectif de dépenses ». Une mesure rejetée en bloc par 77 % des maires de petites villes.

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5. INTERVIEW - MARTIN MALVY, PRESIDENT DE L'APVF : « LA REFORME TERRITORIALE EST MENEE A L'ENVERS »

Les maires de petites villes ne partagent pas de nombreux points de la réforme territoriale en cours. Comment l'expliquez-vous ?
Cette réforme est menée à l'envers. La clarification des compétences entre les niveaux de collectivités, avec la désignation d'une collectivité chef de file pour chaque compétence, soit par la loi, soit, au niveau local, dans le cadre d'une conférence territoriale, aurait dû être discutée en priorité, avant le volet institutionnel et financier. Ce débat aurait permis à l'Etat lui-même de clarifier les responsabilités qu'il entend exercer et celles qu'il entend confier aux collectivités, afin d'éviter les doublons inutiles des services préfectoraux. Or, la réflexion sur les compétences est renvoyée au mieux à la fin 2011.
De plus, la réforme territoriale devait, selon le gouvernement, simplifier le millefeuille territorial. Or, le texte rajoute des échelons - métropoles, pôles métropolitains, communes nouvelles - qui complexifient le jeu institutionnel local.

Les élus sont réservés sur la dévolution de la clause générale de compétence et l'assouplissement des transferts aux EPCI. Pourquoi ?
Les maires de petites villes sont très favorables à l'achèvement de la carte intercommunale et à la rationalisation des périmètres, dont il faudrait du reste avancer la date butoir à 2012 ou 2013 pour éviter un télescopage avec les municipales de 2014. Mais ils veulent maîtriser pleinement le processus intercommunal. Ils refusent de voir les préfets bénéficier d'un « blanc-seing législatif » qui leur permettrait de décider autoritairement de la carte intercommunale. Dans le même esprit, ils refusent l'automaticité des transferts de compétence aux EPCI et privilégient le maintien de la clause générale de compétence au niveau communal. L'objectif de l'intercommunalité n'est pas de constituer des groupements tentaculaires dotés de compétences supra-communales dans lesquels les communes disparaîtraient, comme cela pourrait être le cas avec les futures métropoles. L'intercommunalité est avant tout le moyen pour les communes d'atteindre les économies d'échelle permettant une bonne gestion des projets.

La suppression de la taxe professionnelle n'entrera en vigueur qu'en 2011. L'inquiétude des élus n'est-elle pas trop grande ?
Leur inquiétude est légitime. Les élus craignent de devoir imposer davantage les ménages pour boucler leur budget, d'autant plus que l'on s'oriente vers un gel des dotations de l'Etat. Au-delà de la TP, les maires sentent la nécessité d'une réforme profonde de la fiscalité locale qui privilégie la péréquation, en commençant par la révision des valeurs locatives. Or, en retour, l'Etat les convie à des conférences sur les déficits publics dont ils ne sont pas responsables. Il prétend encadrer les dépenses des collectivités et geler ses concours financiers ! Si l'on y ajoute que la réforme territoriale affaiblit les partenaires historiques des petites communes que sont les départements, et encadre étroitement les cofinancements de projets, on comprend aisément l'inquiétude des maires face à une réforme qui bat en brèche les principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités.

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6. TOUS LES GRAPHIQUES DE L'ENQUETE

Fiche Technique.
L'enquête APVF - Le Courrier a été conduite à partir d'un questionnaire écrit adressé en mars-avril 2010 aux maires de villes de 3 000 à 20 000 habitants ; 600 réponses ont été traitées par l'APVF.

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Xavier Brivet