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Loi d'urgence 13/05/2020

Responsabilité pénale des élus révisée : « une faute politique qui ne les sécurise aucunement »

par La rédaction
René Dosière, député de l'Aisne © P. Marais

Ancien député (DVG) de l'Aisne, René Dosière pourfend la récente modification de la loi qui limite la responsabilité pénale des élus locaux dans le contexte de la crise sanitaire du covid-19 et de la réouverture des écoles. Pour le président de l'Observatoire de l'éthique publique, le législateur est allé trop vite en modifiant la loi "Fauchon" qui avait fait ses preuves et n'a pas rendu service aux élus en se précipitant...

Par René Dosière, ancien député, rapporteur de la loi « Fauchon » du 10 juillet 2000

En associant les élus locaux à la mise en œuvre du « déconfinement »en particulier la réouverture des établissements scolaires, le Gouvernement a vu surgir-spontanément ?-la question de la responsabilité pénale des intéressés.

Pourtant, depuis la loi du 10 juillet 2000 sur les délits non intentionnels, que j’ai co-rédigée, en tant que rapporteur de l’Assemblée nationale, avec Elisabeth Guigou, Garde des sceaux et Pierre Fauchon sénateur aujourd’hui décédé, cette question ne se pose plus.

Quelle était la législation antérieure ? S’agissant des délits non intentionnels, c’était la fonction même des intéressés  qui les rendait responsables pénalement des dommages causés, alors même qu’ils n’avaient qu’un rapport lointain les faits. Le syndrome de la chute  fortuite d’un panneau de basket occasionnant le décès d’une personne conduisant automatiquement l’enseignant et le maire devant le tribunal correctionnel existait dans tous les esprits.

Alors que la sanction d’un délit repose sur une faute intentionnelle ou directe, le code pénal concernait de la même manière les délits non intentionnels, alors même que la responsabilité des auteurs était particulièrement ténue et indirecte.

Cette législation ne s’appliquait pas seulement  aux élus locaux qui disposent avec les sénateurs, qu’ils élisent, d’une caisse de résonnance efficace .Elle concernait également tous les décideurs publics et privés : enseignants, médecins hospitaliers, directeurs d’hôpitaux et d’établissements scolaires, fonctionnaires d’autorité, responsables associatifs, organisateurs de manifestations culturelles et sportives etc.

La modification de la loi a donc eu un impact considérable. En quoi consiste-t-elle ?

Désormais, en cas de délits non intentionnels, la responsabilité pénale n’est applicable que si trois éléments sont réunis : l’existence d’une « faute caractérisée »,c’est-à-dire une faute non ordinaire ou fugace, mais une faute  dont les critères sont bien marqués, affirmés avec netteté. Il faut, en outre, qu’elle expose autrui à un risque que l’auteur ne pouvait ignorer. Enfin ce risque doit présenter une particulière gravité.

Lire aussi : Responsabilité pénale des maires : un texte de compromis adopté

 

Conséquence de cette nouvelle législation : la suppression de la confusion existante depuis un siècle (1912) entre les fautes pénales et civiles d’imprudence au point qu’une relaxe pénale faisait obstacle à une indemnisation civile. Désormais l’instance civile est indépendante de la procédure pénale. Une véritable révolution juridique.

Enfin la loi impose  aux collectivités la prise en charge financière des frais de justice pour les élus faisant l’objet de poursuites pénales en cas de faute détachable, à l’instar de ce qui existait pour les fonctionnaires.

L’élaboration du texte s’est avérée particulièrement délicate.

Le vote initial de la proposition de loi sénatoriale a suscité une campagne de presse laissant craindre qu’il s’agissait d’un régime de faveur pour les élus locaux, d’une espèce d’amnistie. A l’occasion de l’examen du texte à l’Assemblée, il a fallu combattre cette campagne, d’une part en exposant que les élus n’étaient pas les seuls concernés, et surtout en choisissant une rédaction suffisamment précise et explicite. Ce fut l’occasion de nombreux échanges entre les deux rapporteurs et la ministre de la justice Elisabeth Guigou, assistée de son directeur de cabinet Christian Vigouroux, dont les relations avec le Sénat étaient parfois tendues.

Il fallait rassurer les associations de victimes, inquiètes voire réticentes de ce changement de législation et dont les préoccupations étaient relayées par les média; convaincre les organisations professionnelles que cette modification n’aurait pas de conséquences sur la législation du travail. Pour y parvenir il a fallu prendre le temps d’écouter et ensuite préciser le texte. Le choix de chaque mot a fait l’objet de toutes les attentions : un vrai travail de dentelle guidé par la préoccupation qu’on ne touche à la loi pénale que d’une main tremblante. Objectif atteint puisque c’est un vote unanime dans les deux assemblées qui est intervenu, ce qui n’avait pas été le cas lors de  la première lecture.

Enfin il a fallu surmonter les réticences de nombreux parlementaires –et non des moindres-envers les magistrats accusés d’ignorer les intentions du législateur et d’interpréter trop largement les textes votés. De leur côté, les magistrats s’offusquaient de ces procès d’intention, en soulignant que les textes votés étaient flous et manquaient de précisions sur les intentions du législateur. C’est pourquoi, j’ai pris soin d’être d’une précision  extrême dans chacun de mes deux rapports afin qu’aucune incertitude ne subsiste sur les intentions du législateur. Les plus hauts magistrats de l’époque m’ont d’ailleurs exprimé leur satisfaction.

Restait à voir comment la  loi serait appliquée. Près de vingt ans d’application de la loi ont  satisfait  tous les intéressés, en particulier les associations de victimes. Lors d’un colloque au Sénat en 2006 pour un bilan des premières années, le président de la fédération nationale des victimes d’accidents collectifs déclarait : « Cette loi ne  donne plus à ce jour matière à inquiétude aux parties civiles et aux associations de victimes. Je vous conseille de ne plus rien changer à cette loi »En 2010,l’éditorial d’une revue juridique des collectivités territoriales disait : « La jurisprudence porte en elle les preuves de la sagesse de la loi. La démesure a enfin cédé à l’équilibre (…) le droit a renoué avec la justice »

Mais comme le changement dans les têtes s’effectue plus lentement que la législation, certains élus locaux –voire des parlementaires mal informés-ont continué à vivre avec le syndrome du panneau de basket. A l’occasion de la mise en œuvre de l’urgence sanitaire, l’association des maires a rallumé ce feu, pour des motifs politiciens. La proximité des élections sénatoriales explique sûrement le vote unanime du Sénat, y compris chez les sénateurs connus pour leur absence de démagogie. Le Premier ministre s’est courageusement opposé à une modification de la loi car elle était injustifiée, mais sa majorité a succombé à la démagogie ambiante.

Lire aussi : Déconfinement et responsabilité pénale des élus : Sénat et Assemblée nationale ferraillent

 

Ainsi, en commission mixte Sénat-Assemblée, l’article 121-3 du code pénal sur les délits non intentionnels est complété par cette rédaction : « [cet article]est applicable en tenant compte des compétences ,du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire ainsi que la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur »

Une modification dans l’urgence, la précipitation et l’improvisation d’une législation pénale élaborée aussi rigoureusement et qui donne satisfaction n’avait  donc aucune justification juridique et  constitue une  double faute politique. Outre que le choix de termes aussi généraux qu’imprécis dans la législation pénale ne grandit pas le travail législatif, cette formulation ouvre un boulevard aux juges pour interpréter cas par cas les éventuels délits ce qui ne renforce aucunement la sécurisation des intéressés. C’est dire l’actualité de cette phrase de Charles  Péguy : « La guerre contre la démagogie est la plus dure de toutes les guerres (…) Le triomphe de démagogies est passager. Mais les ruines sont éternelles ».

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