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Fusions de collectivités 22/10/2018

En Europe, toujours plus de fusions de communes… pour des résultats en demi-teinte

par Emilie Denètre
Europe2_Phovoir © Phovoir

Du baromètre, co-réalisé par le CNFPT, sur les réformes institutionnelles en Europe se dégagent deux grandes tendances à l’échelle de notre continent. La première fait apparaitre un fort mouvement de fusions des communes avec une montée en puissance des intercommunalités depuis la crise de 2008. La seconde : ces regroupements ne semblent pas entraîner systématiquement les économies d’échelle espérées.

Publié par le CNFPT et l’Association Internationale des Ecoles et Instituts d’Administration (AIEIA) avec l’appui du Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE) et du Conseil de l’Europe, le baromètre des réformes institutionnelles locales en Europe est un outil qui permet de mesurer l’évolution des strates de collectivités à l’échelle de notre continent. 49 pays européens sont concernés (dont 28 sont membres de l’Union européenne), regroupant près de 200 000 communes. Premier constat : entre 2005 et 2016, le nombre de communes a chuté de 14 % en Europe et de 6% à l’échelle de l’Union européenne.

L’Union Européenne compte près de 89 000 communes ; 80% d’entre elles sont concentrées dans 5 pays seulement, en tête desquels se distingue la France (41%), suivie de l’Allemagne (13 %), l’Espagne (9%), l’Italie (9%) et la République tchèque (7 %). De l’autre côté du spectre, on retrouve l’Angleterre, où les communes comptent en moyenne plus de 150 000 habitants !

Depuis la crise de 2008, de nombreux pays européens se sont lancés dans une stratégie de fusion des communes, notamment pour réaliser des économies d’échelle, encouragés dans cette direction par l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). En Grèce par exemple, le nombre de communes a été divisé par trois en quelques années, passant de 1034 à 325. En Allemagne en revanche, la baisse est plus modeste : 4 % seulement. De la même manière, en France, la création de « communes nouvelles » – encadrée par une loi datant de 2010 – ne connaît pour le moment qu’un succès limité au regard de la situation originelle (36 700 communes) : environ 1900 communes ont fusionné entraînant la naissance de 560 communes nouvelles.

Montée en puissance de l’interco, des métropoles et achats groupés

En parallèle, le baromètre tend à démontrer « une montée en puissance des intercommunalités ou dispositifs similaires, encouragée par les gouvernements ». Ainsi, « en Italie, depuis 2015, les communes de moins de 5000 habitants doivent réaliser des achats groupés, tandis qu’en Irlande, elles sont incitées à mettre en place des services partagés pour la gestion des déchets, l’eau, le recouvrement des loyers » peut-on lire dans cette étude.

La « métropolisation » de l’Europe est également un phénomène notable ces dernières années, que ce soit en France, en Italie, en Irlande, aux Pays-Bas ou en Angleterre avec ses « city deals ».

Des économies d’échelle… en demi-teinte

Pour autant, ces fusions communales ne semblent pas entraîner systématiquement des gains financiers, qui étaient pourtant le but visé par ces regroupements. « Au regard des études théoriques et recherches empiriques réalisées, il s’avère que ces réformes territoriales n’ont pas permis des économies d’échelle. Ainsi, les études réalisées démontrent que les économies potentielles dans les coûts administratifs que permettraient les fusions de collectivités sont susceptibles d’être compensées par des effets contraires dans d’autres domaines », peut-on lire dans les conclusions de l’étude européenne. Exemple : le Danemark, où 239 communes de moins de 20 000 habitants ont été regroupées en 2007 pour former 66 nouvelles unités. Résultats : si les coûts administratifs au sein de communes regroupées ont bien diminué, tout comme ceux liés à l’entretien (au kilomètre) des routes, les frais de gestion et de mise en œuvre des services public locaux (crèches, écoles, soins aux personnes âgées, etc.) ont en revanche augmenté.

« Dans la plupart des politiques publiques, la taille n’a aucun impact » note ainsi l’étude, tout en précisant que « l’évaluation empirique des économies d’échelle présumées est complexe. […] Le choix de fusion des collectivités territoriales est décidé par les gouvernements centraux ou par les dirigeants des municipalités eux-mêmes. Dans les deux cas, les caractéristiques des unités fusionnées peuvent différer, ce qui complique l’évaluation. ».

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