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Fusions de collectivités 18/10/2018

Départements-métropoles : la coopération plutôt que des fusions-absorptions ?

par Hugo Soutra
Décentralisation, territoires © BM

Mis dos au mur par l’exécutif et certains élus métropolitains souhaitant fusionner leur intercommunalité avec leur département hôte, les présidents de conseils départementaux et leur association, l'ADF, ont répliqué, le 17 octobre à Paris. Au-delà des arguments ressassés au niveau local, ils esquissent une porte de sortie à travers davantage de partenariats.

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Métropoles : un essor vertigineux

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Aggravation des fractures territoriales, délitement de la dernière collectivité portant encore un projet social, risque d’exacerbation du sentiment d’abandon des populations rurales déjà enclines à voter pour l’extrême-droite, etc. Les présidents de départements ont fait entendre leur refrain contestataire, mercredi 17 octobre. En les réunissant dans la salle des fêtes de la mairie du 5ème arrondissement de Paris, avec vue imprenable sur le Panthéon (!), l’idée de l’Assemblée des départements de France (ADF) consistait à obtenir du répit pour retarder l’oraison funèbre de cinq de leurs collectivités départementales : Nord (Lille), Alpes-Maritime (Nice), Haute-Garonne (Toulouse), Bouches-du-Rhône (Marseille), Gironde (Bordeaux) et les trois départements de la petite couronne francilienne (Paris). 

Si ces arguments anxiogènes mais relativement peu détaillés pourraient éventuellement mobiliser certains citoyens attachés à la survie de leur ex-conseil général, il y a toutefois peu de chance qu’ils suffisent à convaincre l’exécutif ou les présidents de métropole soucieux de se renforcer et de gagner en légitimité démocratique. D’où l’idée de Patrick Devedjian de mettre en garde ces derniers, plutôt, contre le meccano administratif qu’un processus de fusion engendrerait. « Redistribuer les compétences sociales des départements aux régions, aux métropoles ou aux intercommunalités serait possible techniquement, mais cela demandera plusieurs années, ce sera difficile, coûteux et fera de sérieux dégâts » prévient le président (LR) des Hauts-de-Seine et ancien ministre aux Libertés locales. A l’entendre, un rapprochement entre départements et métropoles visant à supprimer un niveau de collectivités ne devrait pas être guidé par un quelconque souci d’économies : « le gouvernement ferait mieux de consolider ce qui marche à peu près et supprimer ce qui ne marche pas. Pourquoi vouloir réduire le mille-feuille territorial alors qu’il a devant les yeux un chou à la crème centralisé ? »

La fusion ? Un processus d’au moins cinq ans

© ADF La rencontre de l’ADF sur les relations entre métropoles sous les ors de la Mairie du Vème à Paris

A la tête de ce qu’il reste du département du Rhône, Christophe Guilloteau réitère l’avertissement de son homologue francilien : « j’invite les personnalités politiques qui souhaiteraient dupliquer le fameux modèle lyonnais à beaucoup de prudence. Une fusion demande au moins deux ans de travail en amont, puis trois ans de mise en place progressive par le biais d’une clause de revoyure. » « Peut-être faudrait-il s’assurer de la pertinence du modèle lyonnais avant d’imaginer l’étendre ? Comment cela se fait-il qu’il n’y ait pas eu d’étude d’impacts ni de diagnostics de la qualité dudit modèle, et encore moins d’évaluation sur les conséquences pour la protection de l’enfance, la sécurité civile ou les personnes handicapées ? » questionne le patron du Bas-Rhin, Fréderic Bierry, qui doit, pour sa part, faire face à l’appétit de l’Eurométropole de Strasbourg présidée par Robert Herrman.

Entre les lignes, une autre ligne de défense se donne à lire tournée, non plus contre l’Etat jacobin, mais faisant appel au « bon sens »  citoyen : plutôt que de perdre du temps avec des réformes territoriales qui n’intéressent que nous, réorganisons-nous pour améliorer l’efficience des politiques publiques et rendre un meilleur service à nos administrés.

De la concurrence à la coopération ?

S’il n’y a rien d’étonnant in fine à entendre les membres de l’ADF répéter à quel point sont-ils rétifs à tout processus de fusion, plus inattendu apparaît l’appel de certains présidents de départements au renforcement du dialogue et  à une coopération plus poussée. « Je ne m’oppose ni au renforcement de la métropole de Bordeaux ni au fait métropolitain en général, absolument essentiel pour la Gironde. Mais ces processus doivent être articulés avec les villes d’équilibre ne profitant pas forcément du « ruissellement » promis et les territoires périphériques. C’est toute la tâche que mène le conseil départemental. Pourquoi vouloir à tout prix fracturer l’existant plutôt que multiplier les Conventions territoriales d’exercice concerté et partagé des compétences, ainsi que les autres formes de partenariats entre collectivités ? » fait mine d’interroger le président (PS) du département de Gironde, Jean-Luc Gleyze.

Même écho chez Georges Méric, patron de la Haute-Garonne. A l’entendre, la volonté de fusion portée par le président de Toulouse Métropole, Jean-Luc Moudenc, entre en contradiction avec l’accord de coopération signé… quelques mois plus tôt, entre les deux institutions. « Je revendique simplement l’application de cette feuille de route consensuelle, qui liste un certain nombre de projets partenariaux et le montant des cofinancements. Nous l’avons signée après une phase de concertation. Toulouse Métropole ne peut pas signer cet accord et soutenir le processus de fusion, c’est incohérent ! »

L’appui de Gérard Larcher

A défaut d’avoir convaincu son homologue toulousain qui chapeaute l’association d’élus métropolitains France Urbaine, Georges Méric aura au moins réussi à emporter l’adhésion du « départementaliste » président (LR) du Sénat, Gérard Larcher : « Emmanuel Macron, qui prône la différenciation territoriale, devrait faire confiance aux élus plutôt que laisser la main à Bercy et à la Direction générale des collectivités locales. Faisons vivre l’alliance des territoires, conventionnons et contractualisons plutôt qu’élaborer des plans de fusions-absorptions qui exacerbent les oppositions. »

C’est peu dire que le « modèle lyonnais », bien qu’ayant vu le jour au Sénat via l’alliance entre deux sénateurs de l’époque Gérard Collomb et Michel Mercier, n’a pas les faveurs du parlementaire des Yvelines qui n’a portant jamais siégé au sein d’une instance départementale. Ce mécano institutionnel « a sûrement des qualités, mais n’occultons pas ses défauts par simple idéologie d’une part, et n’oublions pas non plus qu’il était avant tout le fruit de volontés personnelles d’autre part. La manière dont le gouvernement essaie d’imposer ce schéma aux métropoles de taille européenne n’est pas non plus très correcte. Réunir en catimini les présidents de métropole à l’Elysée sans y associer les départements suscite d’inutiles tensions » regrette Gérard Larcher. Le patron de la Haute chambre préfère néanmoins rester optimiste : « le gouvernement semble aujourd’hui avoir pris conscience de la dégradation des relations entre l’Etat et les collectivités territoriales. Nous avons un à-priori de confiance vis-à-vis de la nouvelle ministre de la Cohésion des territoires, Jacqueline Gourault

Des pistes pour renforcer les départements

Laissant de côté la stratégie uniquement défensive pour adopter une posture plus offensive, l’ADF et ses élus suggèrent ainsi au gouvernement de se pencher sur la proposition de loi relative à l’équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale. Les sénateurs (LR) Philippe Bas, Mathieu Darnaud et Bruno Retailleau préconisent, entre autres, d’élargir les compétences économiques des départements et de les « affermir dans leur mission de garant de la solidarité territoriale. »

Mais l’avenir des départements passera aussi par de nouveaux projets, insiste Patrick Devedjian : « nous avons des reproches à nous faire, comme celui d’avoir manqué d’ambition et de combativité par le passé. Un moyen de renforcer les départements serait de fusionner nos structures deux à deux, comme les Hauts-de-Seine et les Yvelines sont en train de faire », promeut-il. Un projet déjà bien avancé et qui pourrait être imité par d’autres: Savoie et Haute-Savoie, Haut-Rhin et Bas-Rhin, notamment. 

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