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Décentralisation 27/04/2018

Les coulisses de la Réforme territoriale racontées par François Hollande

par Aurélien Hélias
hollande-nantes-2012 © Flickr/jmayrault

Dans "Les leçons du pouvoir", inventaire de son quinquennat, l'ancien chef de l'Etat revient sur la genèse des lois Notre et Maptam, mais aussi sur la nouvelle carte des régions. Un récit étonnant où François Hollande livre quelques "secrets de fabrication" de la réforme territoriale tout en taisant certains "couacs" et virages à 180 degrés de son projet décentralisateur. Et l'ex-président de la République de tacler, sur ce chapitre, également, de la réforme des institutions, son successeur Emmanuel Macron, qu'il s'agisse des projets de proportionnelle pour l'élection des députés où de diminution du nombre de parlementaires.

« Depuis 1964 la France était divisée en 22 régions métropolitaines dont la taille variait entre 800 000 habitants dans le Limousin à 12 millions en Ile-de-France. Elles surplombaient un millefeuille territorial assorti d’un enchevêtrement inextricable de compétences et de responsabilités. Il était temps de passer à l’acte et de simplifier cet édifice ». C’est l’image d’un président de la République sûr de lui que veut renvoyer François Hollande au moment d’évoquer la nécessité de « redessiner la France », cette réforme territoriale qui prendra forme à travers les lois Notre, Maptam et sur la délimitation des régions. « Mon intention était claire : réduire le nombre d’intercommunalités, clarifier les pouvoirs du département, accroître les responsabilités des métropoles sur lesquelles repose une grande partie du développement à venir et réduire le nombre des régions pour donner à chacune une dimension européenne. »

Redessiner la carte de France sur un coin de table

Une feuille de route claire qui contraste pourtant avec les couacs successifs, passés sous silence dans le récit présidentiel, de la difficile genèse de cette réforme : réforme au dernier moment divisée en trois textes avant que le troisième ne soit en partie intégré aux deux premiers, rétablissement en début de quinquennat de la clause de compétence générale avant de la supprimer à nouveau, annonce de la suppression des départements avant de faire machine-arrière devant l’obstacle constitutionnel…

Mais François Hollande préfère se concentrer sur la nouvelle carte régionale, dessinée à l’Elysée malgré le surgissement des « intérêts fortement contradictoires » et « le réveil des identités ». Le – court – récit de la modification des frontières administratives régionales en étonnera plus d’un, tant il correspond à la caricature qu’en faisaient les opposants de l’époque, celle d’une révision qui est le fait du prince et menée avec une certaine désinvolture… « J’étale la carte de France sur la grande table mon bureau et, armé, d’un crayon et d’une gomme, après avoir écouté les avis les plus divergents, je propose un nouveau découpage administratif de la Nation. Je prends en compte certaines demandes, j’en écarte d’autres. » Stupéfiant.

Contestable est aussi le tableau que dresse François Hollande des résultats de cette nouvelle carte. Sans même revenir sur les milliards d’économies promis par l’exécutif et le secrétaire d’Etat d’alors à la Réforme territoriale, André Vallini, bien vite invalidés, l’ex-chef de l’Etat assène : « Très vite le débat s’arrête de lui-même. Aux élections régionales suivantes, comme par enchantement, personne ne conteste plus cette carte. » C’est oublier bien vite que nombre d’élus régionaux comme départementaux déplorent aujourd’hui encore des trajets démesurés à effectuer pour se rendre au siège du conseil régional dans les régions XXL créées. Mais aussi les revendications de régions à forte identité et fusionnées malgré elles, comme l’Alsace. C’est enfin faire semblant de croire que même les opposants au nouveau découpage, à l’image du patron de l’AMF, François Baroin ont in fine approuvé ce redécoupage alors qu’ils souhaitaient surtout sortir enfin du tunnel incessant de réformes des périmètres administratifs mené depuis plusieurs années au niveau régional comme intercommunal…

Mais François Hollande n’en a cure. « C’est ainsi que la plus grande réforme territoriale depuis les lois de décentralisation de 1982 fut décidée et mise en œuvre ». L’ancien Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, père de l’Acte II il y a tout juste quinze ans, appréciera…

La fin du cumul, comme un baroud d’honneur contre le Parlement

C’est l’autre des grandes satisfactions affichées du chef de l’Etat : avoir mené à son terme une réforme certes « attendue depuis longtemps par les Français », mais combattue au Parlement et par plus d’une association d’élus : la fin du cumul des mandats parlementaire- exécutif local, en 48e position des 60 engagements annoncés par le candidat Hollande. « Les proclamations étaient encourageantes, les intentions généreuses mais les résistances nombreuses, » se remémore-t-il. Et d’analyser l’opposition des sénateurs, aux arguments davantage légitimes que ceux des députés, mais rapidement « détournés » selon lui : « Au Sénat, considérée comme la Chambre des collectivités locales, les arguments étaient plus sérieux. Puisque c’était sa légitimité qui pouvait être mise en cause. Les membres de la Haute assemblée étaient tentés de demander une dérogation ou un moratoire, reportant à bien plus tard l’effectivité du non-cumul. Des prétextes sont soudainement inventés pour renvoyer à plus loin l’échéance ».

Au passage, l’ancien chef de l’Etat révèle ce que l’exécutif avait originellement concocté, avant d’y renoncer pour des raisons davantage techniques que politiques cette fois-ci. « Des obstacles juridiques surgissent pour compliquer l’exercice. Ainsi, avec Jean-Marc Ayrault [alors Premier ministre, ndlr], nous avions pensé imposer le non-cumul dès les échéances municipales de 2014 et obliger les maires, renouvelés ou élus, à abandonner immédiatement leur mandat parlementaire pour les faire remplacer aussitôt par leurs suppléants, raconte-t-il. Mais on nous prévenait que le Conseil constitutionnel n’accepterait pas cette substitution, ce qui provoquerait une trentaine d’élections législatives partielles. J’ai donc estime plus sage de repousser l’entrée en vigueur du non-cumul à 2017. La droite […] a fini par s’y résoudre ».

Limiter le cumul dans le temps, seule mesure partagée avec son successeur

Quant au prolongement de ce dispositif, le non-cumul dans le temps, c’est l’une des rares mesures avec laquelle l’ancien chef de l’Etat est sur la même ligne que son successeur. Et pour cause : François Hollande avait lui-même évoqué l’idée en septembre 2016 alors qu’il n’avait pas encore abandonné l’idée de briguer un second mandat à l’Elysée.

« Pourquoi un maire de grande ville peut-il être réélu autant de fois que les électeurs en décident, quand le président de la République ne peut l’être qu’une seule fois ? » s’interroge-t-il dans Les leçons du pouvoir. Un parallèle qu’Emmanuel Macron a fait sien lors de son intervention au 100e congrès des maires  pour à son tour défendre la réforme. « Là encore, la réforme est populaire » conclut de manière sibylline l’ancien premier secrétaire du PS.

Haro sur la diminution du le nombre de parlementaires

Car François Hollande n’est pas tendre avec deux autres réformes que veut mener son successeur au sein de la révision constitutionnelle à venir. D’abord celle de la baisse d’un tiers du nombre de députés et de sénateurs, une idée qui « caresse des sentiments antiparlementaires qui ne sont pas tous élevés ». L’ancien maire de Tulle et ex-président du conseil général de Corrèze souligne surtout que la mesure « aurait comme conséquence d’éloigner le député de ses électeurs et de priver les territoires ruraux de la représentation que la République leur a toujours accordé ».

Si l’éloignement, a minima géographique, tombe sous le sens, l’argument en faveur des territoires ruraux ne tiendra pourtant pas si, comme le souhaite le président du Sénat et le président de la délégation aux collectivités de l’Assemblée et comme semble à ce jour le privilégier l’exécutif, la réforme assure un seuil d’un député et d’un sénateur par département.

La proportionnelle à l’Assemblée, justification d’une promesse non-tenue

Pas d’impérative nécessité à diminuer les effectifs parlementaires pour l’ancien député de Corrèze « surtout si une réforme du mode de scrutin vient encore compliquer l’exercice », ajoute-t-il. Dans son viseur, l’autre réforme du président Macron ciblant le Palais-Bourbon : l’introduction d’une dose de proportionnelle, à hauteur de 15 % selon le projet actuel de l’exécutif. « Il n’est pas bon qu’au sein de l’Assemblée puissent siéger deux catégories de députés, les uns sur une liste, les autres à partir d’un territoire », s’oppose aujourd’hui François Hollande, actant lui-même qu’il prend le contre-pied de sa propre proposition en tant que candidat à l’Elysée en 2012. Et de poursuivre : « La seconde raison est plus forte. La stabilité que nous confèrent nos institutions tient au fait majoritaire. Le scrutin proportionnel […] priverait le chef de l’Etat d’un appui solide pour mener ses réformes », assure l’ancien chef de l’Etat qui a pourtant eu maille à partir avec une part croissante de « frondeurs » de sa propre majorité pourtant tous élus au scrutin majoritaire…

Mais l’actualité outre-Rhin conforte selon l’ancien président sa vision : la proportionnelle « élargirait la place aux extrêmes et donc obligerait à une coalition des partis de gouvernement comme on le voit en Allemagne. Sous prétexte de modernité, elle s’affaiblirait grandement si elle venait à épouser les formes de gouvernement de nos voisins », assène celui qui avait dû renoncer à se présenter à sa propre succession quelques mois avant le scrutin d’avril 2017.

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