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Réforme de la carte intercommunale 11/07/2016

La loi Notre ne suffira pas à élaguer le maquis des syndicats intercommunaux

par Aurélien Hélias
Communes, intercommunalités, cadastre © Flickr-CC-Dorange

La Cour des comptes en est persuadée: les dispositions de la loi Notre sur les périmètres des EPCI ne suffiront pas à rationaliser la carte des syndicats intercommunaux. Et la Rue Cambon de plaider pour des mesures drastiques, de la suppression d'office des syndicats d'entretien des collèges et lycées à la privation de dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

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Loi Notre : une autre architecture territoriale

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Syndicats mixtes à vocation unique (Sivu), à vocation multiple (Sivom), syndicats mixtes fermés… : on compte plus de 11 000 syndicats intercommunaux sur tout le territoire. Des structures qui « exercent, avec une efficacité variable, un peu plus de 80 compétences différentes sur le territoire métropolitain », observe la Cour des comptes, dans un rapport dédié, commandé par la commission des finances de l’Assemblée nationale.

 

En dépit d’une indéniable évolution, la carte syndicale reste encore insatisfaisante, [maintenant] un nombre encore élevé de petits syndicats, mais aussi diverses situations d’inefficience. »

A savoir, « des superpositions de périmètres ou d’acteurs, le maintien de syndicats exerçant des compétences qui pourraient, voire devraient, être portées par d’autres EPCI et, parfois, des syndicats aux activités résiduelles, sinon inexistantes », déplore la Cour des comptes.

Un enjeu d’optimisation de la gestion publique

Certes, « l’enjeu pour les finances publiques d’une meilleure rationalisation de la carte syndicale demeure relativement modeste », car « la gestion des syndicats de communes pèse d’un poids limité, au regard des dépenses des EPCI à fiscalité propre ou du bloc communal ». Et ces syndicats « permettent d’offrir un service de proximité, notamment dans les territoires ruraux« , admettent les magistrats financiers.

Mais « le souci de l’efficacité de la gestion publique ne saurait souffrir » de cette situation, « toute de complexité et d’enchevêtrement des institutions », prévient la Cour, dans un langage toujours suranné qui n’appartient qu’à elle…

La loi Notre insuffisante, selon la Cour des comptes

Pour autant, la volonté exprimée par le législateur de diminuer le nombre de syndicats intercommunaux, à l’occasion de la réforme de la carte intercommunale, ne suffit-elle pas ? « La loi Notre vise leur rationalisation. Et les discussions sur ce sujet sont encore souvent en cours dans le cadre des CDCI », confirmait d’ailleurs la secrétaire d’Etat aux collectivités, Estelle Grelier, dans un entretien au Courrier des maires.

Oui, mais voilà : la Rue Cambon ne croit pas que la loi Notre sera suffisante, même si cette dernière prévoit que les nouveaux EPCI élargis abrogeront, d’ici à 2020, des compétences obligatoires qui sont, aujourd’hui encore, celles des syndicats : eau, l’assainissement, déchets ménagers, développement économique.

Les obstacles qui, dans le passé, sont venus limiter le mouvement de simplification de la carte syndicale sont toujours présents et rendent peu opérants les leviers mis à la disposition des élus et des préfets. » [Cour des comptes]

Supprimer le versement de DETR aux syndicats

Et de détailler ces obstacles  : « Ils peuvent être propres à la compétence exercée, qu’il s’agisse du territoire d’exercice des syndicats, bassin versant pour les syndicats d’eau ou distance entre zones de collecte puis de traitement pour les syndicats de déchets, ou de la possibilité offerte aux communes de créer de nouveaux syndicats scolaires. » Sans compter les arguments comptables, « la répartition laborieuse de l’actif et du passif entre les communes membres lors d’une procédure de dissolution » ;  ou juridiques, avec la difficulté de certaines compétences des communautés ou d’agglomération d’intégrer des responsabilités « syndicales », du fait de la définition restrictive de l’intérêt communautaire de ces EPCI.

Le « maquis » syndical ne sera donc pas élagué par la seule refonte de la carte intercommunale. C’est davantage par des mesures plus tranchées que l’on y parviendra, selon la Cour.

Première de ces mesures : supprimer la dotation d’équipement des territoires ruraux aux syndicats de communes (DETR), une « désincitation financière » qui serait « particulièrement efficace ». « Une plus grande restriction appliquée à l’ouverture des droits à la DETR pour les projets portés par des syndicats intercommunaux serait de nature à dissuader certains syndicats de se lancer dans des opérations d’équipement dont l’intérêt paraîtrait en décalage avec leur périmètre. Un tel dispositif contribuerait ainsi à ce que les EPCI à fiscalité propre du même territoire prennent ces équipements en charge », argumente-t-elle.

Des objectifs quantitatifs de réduction

La Cour voudrait aussi, sur la période 2017-2020, après avoir dressé le bilan de la carte syndicale issue de la loi Notre, instaurer une clause de revoyure afin d’engager une nouvelle étape de rationalisation, « en fixant clairement une cible de réduction du nombre de syndicats ». Des objectifs quantifiés selon les différentes catégories de syndicats, Sivu ou Sivom.

Et pour y parvenir, la Cour conseille d’octroyer des pouvoirs exceptionnels aux préfets en 2020, sur le modèle de ceux prévus dans la loi sur la réforme des collectivités territoriales (RCT) de 2010 et la loi Notre de 2015, afin de « faciliter les conditions de dissolution des syndicats ayant perdu leur raison d’exister ».

La fin des Sivu d’entretien des collèges et lycées

D’ici ce bilan à réaliser en 2017 et cette seconde étape de rationalisation imaginée pour 2020, la Cour avance d’autres mesures de simplification à plus court terme, comme la dissolution des syndicats inactifs au bout, non plus de deux ans, mais d’un an. Ou encore l’allègement de la procédure de dissolution d’office, alors que la dissolution facultative nécessite aujourd’hui un décret rendu sur l’avis conforme du Conseil d’Etat.

Autre mesure rapide : la dissolution des Sivu compétents pour la construction des collèges et lycées. Une responsabilité qui n’a pas lieu d’être, détenue par d’autres acteurs que les départements et les régions qui ont respectivement la charge du fonctionnement de ces établissements.

D’ici 2020, favoriser les ententes… et le tutorat de la DGCL

Si l’on aura compris que la Cour est sceptique sur les effets de rationalisation induits par la loi Notre pour 2017, il est encore temps, selon elle, d’optimiser les dispositions du texte.

D’abord, en promouvant « des formules déjà existantes, qui permettent de répondre tant au souci de rationalisation qu’au besoin exprimé par les élus d’un service public de proximité. Sous-utilisés, ces outils juridiques — entente intercommunale, prestations de services entre communes et communautés, mutualisation de services et de moyens — offrent pourtant des solutions de coopération plus souples que la création d’un syndicat intercommunal », estime la Cour.

Ensuite, en faisant de l’administration de la DGCL un acteur accompagnant la rationalisation portée par la loi Notre, en « favorisant la stabilisation des structures intercommunales ». De quoi, également, « disposer d’une connaissance fine des recompositions sur la base d’informations régulièrement transmises par les préfectures ».

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