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Pratique 04/08/2015

Neuf conseils pour élaborer un plan de paysage avec les acteurs du territoire

par Martine Kis
Vu des toits de Blois (41) © Flickr-CC-G.Moll

Démarche volontariste de la collectivité, le plan de paysage fixe des objectifs et un programme d’actions en matière de paysage, en lien avec les documents d’urbanisme. Il implique une mise en cohérence des aspirations de la population et des principaux acteurs de l’aménagement du territoire et du paysage.

Les plans de paysage ont été lancés par la loi paysage de 1993. Après une phase de près d’une dizaine d’années, ils tombent en désuétude. Ils sont relancés en 2012, par Ségolène Royal, ministre de l’Ecologie, par le biais d’un appel à projets. L’Etat s’engage à apporter aux territoires lauréats 30 000 euros sur deux ans, durée supposée des études ; 23 territoires se sont ainsi engagés en 2014.

Un nouvel appel à projets a été lancé en 2015. Mais rien n’empêche une collectivité d’adopter d’elle-même cette démarche, qui permet de fédérer tous les acteurs d’un territoire autour d’un projet qui transcende la simple planification. Le 13 septembre 2014, la ministre de l’Ecologie annonçait en effet, en Conseil des ministres, sa volonté de généraliser les plans de paysage à tout le territoire.

 

1. Comprendre ce qu’est le paysage

Le paysage est « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations » (Convention européenne du paysage). Cette définition montre bien que le paysage ne se limite pas aux espaces naturels, à l’environnement ou aux espaces verts. Il englobe tout ce qui nous entoure : les espaces urbains, périurbains et ruraux, industriels, agricoles… Espaces remarquables, mais aussi espaces du quotidien, dégradés, auxquels on n’accorde pas de valeur esthétique.

Les paysages se définissent aussi par des caractéristiques naturelles (relief, hydrographie), des activités, des réseaux… En ce sens, ils sont porteurs de toute l’histoire propre à un territoire. Le paysage n’est pas seulement lié à l’émotion et au subjectif. Il est concret, en lien avec le vécu. Par rapport à l’urbanisme, le paysage prend en compte le point de vue, la perception, le vide.

A noter. Pour analyser les différentes unités de paysage, il est possible de partir de celles-ci tel qu’elles ont été définies dans les atlas de paysage qui couvrent près de 90% du territoire national.

 

2. Comprendre l’intérêt du plan de paysage

Il s’agit d’une démarche volontaire, qui n’est ni obligatoire, ni réglementaire. Il se veut, selon la communication du ministère, un outil au service des élus. Ce n’est pas un outil de planification, mais bien un programme d’action, reposant sur des objectifs définis au préalable et en concertation, à grande échelle.

Il permet d’appréhender l’évolution et la transformation des paysages, de réfléchir à la qualité du cadre de vie. Document transversal, le plan de paysage ne se substitue pas au Scot, plus généraliste, ni aux autres documents d’aménagement et de planification. Par contre, réalisé en amont du Scot ou de sa révision, il l’enrichit et lui permet de mieux prendre en compte le paysage réglementairement.

En résumé, un plan de paysage formule des objectifs de qualité paysagère, en général à l’échelle d’une unité paysagère, et les traduit en action.

A noter. « Une unité paysagère est caractérisée par un ensemble de structures paysagères et se distingue des unités voisines par une différence de présence, d’organisation ou de formes de ces structures » (ministère de l’Ecologie).

 

3. Lancer les études

Les études peuvent être menées en interne ou confiées à un bureau d’études choisi par consultation. Le groupement devra comporter au moins un paysagiste. L’agglomération de Blois a choisi d’inclure dans l’équipe retenue un médiateur spécialiste de l’ingénierie culturelle et touristique pour une aide à la concertation.

Ne pas sous-estimer l’exigence des études. Elles imposent d’aller partout sur le terrain, de recenser toutes les activités. Les réaliser en interne implique au minimum deux postes à temps plein, pour une durée minimum de deux ans.

En amont de la consultation, un cahier des charges doit être élaboré. Ne pas sous-estimer cette étape qui demande beaucoup de travail en interne.

 

4. Définir l’échelle

A priori, l’intercommunalité est la meilleure échelle. Elle permet une vision globale, dispose de moyens humains et financiers. L’agglomération de Blois a, elle, choisi d’inclure dans son périmètre d’autres communes du bassin de vie, pour respecter l’unité paysagère. « Il s’agit de comprendre le territoire, explique Jane Dumont, chargée de mission en paysage à la communauté d’agglomération, Agglopolys. Les actions, elles, se concentreront sur notre territoire. »

Il peut aussi s’agir de tout un bassin versant : ainsi 156 communes de la vallée de l’Authie, sur 1 000 km², ont-elles répondu à l’appel à projets de 2013. Les parcs naturels régionaux sont aussi une bonne échelle. Un certain nombre d’entre eux ont d’ailleurs prévu la réalisation d’un plan de paysage dans leur charte.

 

5. Etablir un diagnostic et révéler le potentiel du territoire

Il s’agit d’une description factuelle, biogéographique, qui s’appuie sur les atlas de paysage au niveau départemental, réalisée par le bureau d’études.

Le diagnostic se penche sur le fonctionnement du territoire par rapport à ses acteurs : élus, socioprofessionnels, agriculteurs, forestiers, etc. Il convient de réaliser un travail sur la mémoire du territoire, ses évolutions, ses dynamiques. Il recense les projets en cours ou à venir. Il identifie les points forts et faibles du paysage, élabore des scénarios d’évolution du paysage si rien n’est fait… Il étudie les représentations sociales et culturelles du territoire, ainsi que ses évolutions. Le diagnostic se termine par l’élaboration des enjeux.

 

6. Organiser la communication et la concertation

Communication et concertation sont essentielles et doivent être menées tout le long de la réalisation du plan de paysage, de l’élaboration du cahier des charges jusqu’à la phase de la mise en œuvre, insiste Alain Guglielmi, pilote animateur du club Plan de paysage du Cerema.

La communication commence avec les élus, les maires, le président de l’interco qui souvent ne voient le paysage que comme simple support du développement économique. Des réunions de sensibilisation peuvent être organisées par unités paysagères, par exemple.

La population doit être tenue régulièrement au courant par des lettres d’information, un site internet dédié, des expositions, des conférences, des promenades sur les sites, des ateliers participatifs. Au-delà de la communication, les habitants peuvent aussi apporter leur expérience des espaces vécus… L’objectif étant d’obtenir l’implication la plus large des habitants de façon à ce qu’ils se sentent concernés par l’enjeu du paysage et se l’approprient.

Blois a ainsi organisé un concours photo, des expositions, des lectures de paysages avec les habitants et les partenaires… Des étudiants de l’Ecole nationale supérieure de la nature et du paysage ont consulté les habitants sur plusieurs thèmes et territoires.

 

7. Définir les objectifs du plan de paysage

Une fois posés le diagnostic et les enjeux du territoire, vient la définition des objectifs de qualité paysagère. Parmi ces enjeux peuvent par exemple figurer les entrées de ville et les moyens nécessaires pour les préserver. Sur un territoire forestier, on peut souhaiter ouvrir le paysage pour retrouver des vues, renouer avec une pratique agricole.

Autre exemple, la problématique des lotissements, trop souvent conçus avec des maisons isolées et une voirie en cul-de-sac. Le plan de paysage peut en repenser l’organisation de façon à relier la voirie aux axes existants, en intégrant les modes doux et en combinant maison individuelle et petit collectif. Ce travail peut aussi être l’occasion de définir la place de l’éolien par rapport au paysage, sur les crêtes ou ailleurs, en fonction de leur efficacité.

A noter. Travailler sur le plan de paysage avant le Scot ou sa révision permet de l’enrichir. D’y intégrer un certain nombre de principes. Il en va de même pour les PLU et PLUI.

 

8. Ne pas négliger animation et pilotage

Il est important d’organiser l’animation du projet dès le début, de préférence en recrutant un chargé de mission. C’est ce qu’a fait l’agglo de Blois, en recrutant une paysagiste. Le rôle du chargé de mission est de sensibiliser les élus, d’être le porte-parole du paysage auprès des différentes directions techniques (voirie, urbanisme, espaces verts, assainissement, etc.) qui interviennent sur l’espace, mais aussi des partenaires et acteurs du paysage.

Un comité technique réunit les chambres consulaires, associations, services décentralisés de l’Etat, CAUE, agence d’urbanisme, syndicat des eaux… La collectivité territoriale y est représentée par le référent technique qui pilote l’étude et fait le lien entre comité technique et comité de pilotage. Il oriente les phases de travail sur le plan technique.

Le comité de pilotage valide les orientations et les différents volets du plan de paysage et définit les modalités de sa mise en œuvre. A Blois, il compte six élus, le DGS et la chargée de mission plan de paysage.

 

9. Aboutir à un plan d’action

Le plan de paysage n’est pas un document d’urbanisme de plus. Il est bien un plan d’action défini en fonction d’une stratégie actée par les acteurs du territoire. Le document le plus proche en serait l’agenda 21, dont il peut reprendre quelques actions, mais auquel il ne se substitue pas.

Les actions peuvent être opérationnelles, réglementaires, consister en des recommandations, des actions de sensibilisation. Mêler les actions pédagogiques et les actions plus ambitieuses traitant d’aménagement et croisant les objectifs du Scot et du PLU. Par exemple, sur les entrées de ville. En ce cas, le PADD prend en compte les actions du plan de paysage.

Dans tous les cas, le plan de paysage devra être pédagogique, chiffrer les actions, les hiérarchiser et établir un calendrier pluriannuel. Le document final sera très illustré, avec des cartes de référence déclinées localement, des fiches d’action… Le plan d’action porte sur une dizaine d’années, mais, n’étant pas un document réglementaire, il peut évoluer au fil du temps.

A noter. Il est indispensable que quelqu’un anime le programme d’action en interne sur la durée de vie du plan de paysage afin d’assurer la sensibilisation des services, des élus et la cohérence des actions.

Références

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