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Analyse juridique 23/03/2015

Communes nouvelles, mode d’emploi

par Auteur associé
Commune nouvelle de Beaugé-en-Anjou, l'hôtel de ville © Beaugé-en-Anjou

La loi relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, a été adoptée le 16 mars 2015 et a d’ores et déjà été codifiée au sein des articles L.2113-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales. La rapidité dont a fait preuve le Parlement dans le vote de cette loi est certainement le pendant des volontés locales d’adoption et de mise en place de ces communes nouvelles avant l’échéance du 1er janvier 2016, date butoir de création des communes nouvelles pour bénéficier du maintien de la dotation forfaitaire sur trois ans. L’adoption de cette loi est l’occasion de revenir sur le statut et les modalités de constitution de ces communes 2.0.

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Cet article fait partie du dossier:

Réforme territoriale et fusions : les communes nouvelles

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Une analyse juridique de Bérengère Denis, avocat au barreau d’Annecy, cabinet Philippe Petit et associés

 

1. L’initiative de la création d’une commune nouvelle

La loi du 16 mars 2015 n’est pas revenue sur la procédure de création des communes nouvelles qui avait déjà été modifiée par la loi du 16 décembre 2010 dite « RCT », laquelle envisageait déjà 4 modes distincts de création.

Si une commune nouvelle ne peut, dans tous les cas, être créée qu’entre communes contiguës, quatre voies sont ouvertes pour sa constitution laquelle n’est soumise à aucune condition de population, ni minimale ni maximale.

La création d’une commune nouvelle peut…

  1. Résulter d’une demande de tous les conseils municipaux des communes de la future commune nouvelle.
  2. Elle peut également émaner de la demande d’une majorité qualifiée, légèrement différente de celle habituellement rencontrée en matière d’intercommunalité, à savoir les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre et représentant plus des deux tiers de la population totale de ces dernières.
  3. La demande de création peut, en troisième lieu, émaner directement de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre en cas de création d’une commune nouvelle se substituant à l’ensemble de ses communes membres.
  4. Enfin, la commune nouvelle peut être créée à l’initiative du représentant de l’Etat dans le département.

Si ces deux dernières modalités de création peuvent, à première vue, présenter l’avantage d’une certaine facilité ou rapidité, c’est cependant sans compter sur les étapes supplémentaires instaurées par le législateur.

Ainsi, dans le cas d’une initiative de l’organe délibérant de l’EPCI, « la création est subordonnée à l’accord des conseils municipaux des communes concernées dans les conditions de majorité mentionnées au 2° [2e voie sus indiquée, ndlr]. A compter de la notification de la délibération de l’organe délibérant de l’établissement public au maire de chacune des communes membres, le conseil municipal de chaque commune membre dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable ».

Cette même majorité qualifiée est également requise en cas d’initiative du préfet, allongeant ainsi considérablement les délais de création de la commune nouvelle.

Au surplus, si la demande de création n’a pas réuni l’approbation de l’intégralité des conseils municipaux concernés par le projet, ce projet doit alors faire l’objet d’une consultation des électeurs, sous forme de référendum (articles L.2113-3 et R. 2113-1 et suivants du CGCT).

Vertu du consensus
Ainsi, la première modalité de création présentée, à la demande de tous les conseils municipaux, présente :

  • d’une part, la vertu du consensus autour d’un projet que tous les acteurs des communes nouvelles récemment créées présentent comme devant être un véritable « projet de territoire » : la mise en place d’une commune nouvelle ayant des incidences fortes tant sur les territoires à proprement parler que sur les élus en place, l’accord de tous ces élus donnera évidemment un élan considérable à la mise en place de cette commune nouvelle ;
  • d’autre part, cette procédure de création présente l’avantage non négligeable de la rapidité, seule une délibération de chaque commune étant nécessaire, sans nouvelle consultation de ces dernières par la suite ni référendum à organiser.

A noter. Attention aux communes nouvelles qui ne seraient pas situées dans le même département ou la même région. La création d’une telle commune nouvelle ne pourra se faire qu’à la suite d’une transformation des limites territoriales du département ou de la région concernés.

 

2. La gouvernance de la commune nouvelle

Une fois la commune nouvelle créée, se pose naturellement la question de sa gouvernance. Le législateur est venu atténuer les effets de la création sur les mandats détenus à l’issue des élections de 2014 en instaurant un régime transitoire de gouvernance, entre la création de la commune nouvelle et le prochain renouvellement des équipes municipales.

Il est ainsi prévu qu’en cas de délibérations concordantes prises avant création de la commune nouvelle, le conseil municipal est composé de l’ensemble des membres des anciens conseils municipaux.

Nombre de sièges
A défaut d’un tel accord, le préfet fixe la composition du conseil municipal de la commune nouvelle en attribuant à chaque ancienne commune un nombre de sièges par application de la représentation proportionnelle au plus fort reste sous réserve qu’aucune ancienne commune ne se voie attribuer :

  • davantage de sièges qu’elle n’en disposait auparavant ;
  • ou un nombre de sièges inférieur à celui de son maire et des adjoints.

Enfin, l’effectif total ne pourra dépasser 69 membres, quelle que soit la taille et le nombre des anciennes communes composant la commune nouvelle, une dérogation étant cependant accordée dans les cas où ce nombre empêcherait la désignation de tous les maires et adjoints au sein de ce nouveau conseil municipal.

Une fois la période transitoire passée et lors du premier renouvellement du conseil municipal, la composition de ce dernier est fixée selon les mêmes modalités que pour les communes « classiques », par application du tableau établi à l’article L.2121-2 du CGCT à la différence près que la strate démographique à prendre en compte sera celle immédiatement supérieure à celle de la commune nouvelle.

Indemnités
En revanche, s’agissant des indemnités des conseillers municipaux de la commune nouvelle, ces dernières ne pourront excéder le montant total des indemnités auxquelles auraient eu droit les membres du conseil municipal d’une commune de même strate démographique et non pas de la strate immédiatement supérieure. Ainsi, si les communes nouvelles disposent d’un nombre de conseillers supérieur à celui dont aurait disposé une commune de même strate démographique, les indemnités afférentes restent pour leur part plafonnées à la strate démographique réelle de la commune nouvelle.

Communes déléguées
Enfin, des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales des anciennes communes peuvent être mises en place à tout moment, sauf délibérations concordantes des conseils municipaux excluant une telle mise en place.

A noter. Le maire délégué est élu par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres et devient de droit adjoint au maire de la commune nouvelle. Un dispositif provisoire a également été prévu afin de garantir aux maires alors en exercice à la date de création de la commune nouvelle le statut de maire délégué jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux.

 

Ces communes déléguées n’ont pas le statut de collectivité territoriale, seule la commune nouvelle est dotée de cette qualité. La mise en place de ces communes déléguées permet également de créer une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée.

Ainsi, les bâtiments abritant actuellement les communes futures membres de la commune nouvelle garderaient une utilité évidente et permettraient de conserver un lien de proximité avec les habitants de l’ancienne commune.

Conférence municipale
Enfin, sur décision du conseil municipal de la commune nouvelle, une conférence municipale comprenant le maire et l’ensemble des maires délégués pourra être instituée afin de débattre de toute question de « coordination de l’action publique sur le territoire de la commune nouvelle », la portée et le statut juridique de ces débats n’étant pas davantage précisés.

 

3. L’impact sur les EPCI et syndicats mixtes

Fusion-substitution
La commune nouvelle peut être créée par fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre. Dans ce cas, la création emporte automatiquement suppression du ou des EPCI concernés.

La commune nouvelle va donc, dans cette hypothèse, se substituer purement et simplement aux EPCI qui existaient jusqu’alors, et l’ensemble des biens, droits et obligations de ces derniers lui sont transférés de même que l’ensemble des personnels.

La commune nouvelle se substituera également aux anciennes communes et anciens EPCI dans les syndicats mixtes dont relevaient ces derniers. Ainsi, dans l’hypothèse où l’ensemble des communes membres d’un syndicat mixte viendrait à fusionner afin de constituer une commune nouvelle, le syndicat sera, de droit, dissout (dissolution de plein droit lorsque le syndicat n’est plus composé que d’une seule commune, articles L.5212-33 et L.5721-7 du CGCT).

Adhésion à un nouvel EPCI
Par ailleurs, dans le cas où la commune nouvelle se substitue à un ou plusieurs EPCI existants, elle se trouve dès lors dans une situation de non-rattachement à un EPCI. Or, la commune nouvelle n’est pas un mécanisme alternatif à l’adhésion à un EPCI, cette dernière va donc devoir adhérer à un nouvel EPCI.

A noter. La loi du 16 mars 2015 a ainsi renforcé ce mécanisme passant d’une simple possibilité d’adhésion à un EPCI à compter du 1er janvier de la deuxième année suivant celle de sa création à un dispositif bien plus contraignant puisqu’une telle adhésion devra se faire « avant le prochain renouvellement général des conseils municipaux et au plus tard vingt-quatre mois après la date de sa création ».

 

Accords locaux de répartition des sièges
L’adhésion de la commune nouvelle à un EPCI en lieu et place de ses communes membres pourra parallèlement avoir une incidence directe sur la représentativité de ces dernières au sein de cet EPCI. La loi du 9 mars 2015 autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire a en effet réaffirmé, en conformité cette fois avec la Constitution , que des accords locaux pouvaient être conclus afin d’attribuer jusqu’à 25% de sièges supplémentaires et permettant d’octroyer à certaines communes une part de sièges jusqu’à 20% de la proportion de sa population dans la population globale de l’EPCI.

Ainsi, outre le fait que les calculs seraient évidemment simplifiés du fait de la réduction du nombre de communes au sein de l’EPCI, les communes nouvelles permettant de créer des communes avec une population supérieure par fusion des anciennes communes, ce seuil de 20% pourrait avoir un effet considérable dans la représentation de ces anciennes communes au travers de leur commune nouvelle.

Intervention du préfet
Enfin, lorsque la création de la commune nouvelle n’entraîne pas disparition de l’EPCI, et que les communes membres relèvent d’EPCI à fiscalité propre distincts, le conseil municipal de la commune nouvelle doit délibérer dans le mois de sa création sur l’établissement public dont elle souhaite être membre.

Dans ce cas, si le préfet s’oppose au choix opéré par les communes membres, il devra saisir la CDCI d’un projet de rattachement à un autre EPCI auquel était rattachée l’une des communes. La CDCI disposera d’un délai de trois mois pour se prononcer et ne pourra adopter le projet initialement retenu par les communes membres de la commune nouvelle qu’à la condition d’une majorité des deux tiers de ses membres, à défaut, c’est le projet présenté par le préfet qui sera adopté.

En revanche, si l’une des communes membres de la commune nouvelle relevait d’une communauté urbaine ou d’une métropole, le préfet prononcera directement le rattachement de la commune nouvelle à cette communauté urbaine ou métropole. La question pourra cependant se poser en cas de communes appartenant à différentes communautés urbaines ou à une communauté urbaine et une métropole.

A noter. Dans tous les cas, dans l’attente de ces arrêtés de rattachement à un EPCI déterminé, la commune nouvelle restera membre de chacun des EPCI auxquels appartenaient les communes membres dans les limites territoriales de ces dernières.

 

4. L’incitation financière

Si l’incitation financière, grande innovation de la loi du 16 mars 2015, ne doit pas être la seule motivation conduisant à la création d’une commune nouvelle, elle n’en reste pas moins un élément incitatif évident.

Dotation maintenue pour trois ans
Le législateur a en effet prévu que les communes nouvelles créées au plus tard le 1er janvier 2016, et regroupant soit toutes les communes d’un ou plusieurs EPCI, soit une population totale égale ou inférieure à 10 000 habitants, bénéficieront du dispositif d’exonération de la baisse de la dotation forfaitaire. Cette dernière serait donc maintenue pour trois ans et correspondrait à la somme des dotations perçues par chacune des anciennes communes l’année précédant la création de la commune nouvelle.

Autres avantages
De plus, les communes nouvelles dont la population est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants bénéficieront également d’une majoration de 5% de leur dotation forfaitaire sur les trois premières années suivant leur création tandis que les communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d’un ou plusieurs EPCI bénéficieront pour leur part, de la part « compensation » et de la dotation de consolidation antérieurement détenues par le ou les EPCI intégrés.

Ainsi, s’il ne s’agit là que de mécanismes fortement incitatifs, mais temporaires, ils devraient cependant permettre aux communes nouvelles, notamment celles créées avant le 1er janvier 2016, de se doter de ressources considérables leur permettant de mener à bien les projets de territoire ayant présidé à leur constitution et ainsi créer une véritable unité autour de cette nouvelle entité.

Références

  • Code général des collectivités territoriales, articles L.2113-1 et suivants, R.2113-1 et suivants, L.2121-2, L.5212-33, L.5721-7, L.5211-6-1.
  • Conseil constitutionnel, décision n°2014-405 QPC du 20 juin 2014 dite « Commune de Salbris » et décision n°2015-711 DC du 5 mars 2015

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Réagissez à cet article

  1. je trouve cela tout a fait déplacé : il y aura jamais d’économies
    Au gouvernement de réduire son train de vie et de réduire les salaires de ses membres.

  2. Peut-on créer une commune nouvelle pour 4 communes dont la population totale est inférieure à 1000 habitants?

  3. Plus les communes sont petites plus elles devraient choisir de se transformer en communes nouvelles. Il n’y a que « l’égo des élus » qui est contre. Les habitants ne peuvent qu’être gagnants. Il y a longtemps que l’on ne prend plus la voiture à cheval pour aller au village voisin.

  4. Etant conseiller de ma commune pendant des années, nous avons géré le patrimoine de celle ci comme notre propre patrimoine , en ne dépensant que l’argent que nous avions en caisse et en votant des taux d’impositions au plus bas pour que l’ensemble du village profite de tout ça et aujourd’hui , la nouvelle démocratie nous prouve qu’il faut être endetté et surtout endetté les autres.
    Puis mettre le patrimoine en commun pour minimiser cette endettement! bonne réflexion a tous.

  5. Je suis conseiller et j’ai demandé qu’il y ait une réflexion. Une partie du conseil est contre mais la majorité est silencieuse. Qui peut m’aider dans cette démarche et est-ce que je peux proposer ensuite aux maires une concertation?

  6. Pourquoi tant de précipitation, laissez les élus réfléchir et envisager plusieurs hypothèses et le temps d’en parler, discuter avec les citoyens.
    Ne vous étonnez pas que demain il y aura encore plus d’abstentions.
    Aucun élu actuel n’a fait campagne et n’a été élu pour fusionner les communes, même si je suis pour. C’est absurde comme démarche. Rien absolument rien ne justifie une telle méthode.

  7. Bern, il y a quand même une petite urgence puisque les communes nouvelles doivent être créées avant le 1er janvier si les communes souhaitent garder leurs dotations. Si rien n’est fait de la part des maires, ils peuvent se voir contraints par l’État de « fusionner ». Eric, vous pouvez toujours vous rapprochez de votre préfecture pour organiser une réunion publique ou demander des conseils.

  8. Travaillant au contact des élus locaux d’un département rural, je ne peux que m’associer à cette démarche qui vise notamment à réduire le nombre de communes en France (plus de 36.000), ce qui représente une exception « culturelle » française de plus. Mon département est constitué de 545 communes, pour une population totale de 270.000. La grande majorité des villages accueillent environ 200 habitants. A cette échelle aussi modeste, que peuvent-t-ils faire malgré toute leur bonne volonté, à part gérer au mieux, ou au moins pire, le quotidien ? Comment mettre en place le moindre projet ? Un rassemblement réfléchi donnera un peu plus de moyen pour un peu plus de projets, et certainement pas une perte de représentativité, mais au contraire, une nouvelle respiration pour faire ensemble, plutôt que ne rien faire tout seul.

  9. Communes nouvelles entraînent disparition et non représentativité des communes actuelles. En effet, l’Etat souhaite politiser les élections communales des zones rurales. En faisant passer les communes a plus de 1000 habitants, le scrutin électoral sera un scrutin de liste. Donc, les anciennes communes pourront n avoir aucun leu pour les représenter.
    Les communes rurales ne coûtent pas chers à l’Etat car elles sont gérées en bon père de famille. Ce qui n est pas le cas des grandes villes! Si le tronc est scié a la base, l’arbre crève….de plus les élus ont un rôle social auprès de la population. Ne l’oublions pas.

  10. Je suis tout à fait d’accord avec Bern. En effet laisser quelques mois avec à la clé une limite dans le temps de l’incitation financière (fin d’année 2015) constituent une pression énorme dans la prise de décision de constituer une commune nouvelle. Une telle décision implique des enjeux énormes, des répercussions importantes au niveau de la vie des communes et des populations, de l’organisation de la vie économique et sociale.
    Je suis d’accord pour dire également que les équipes candidates aux dernières élections municipales ne pouvaient pas s’être positionnées sur un tel projet. Pour le moins le respect de la démocratie voudrait qu’on laisse le temps de réflexion nécessaire (fin 2016) pour une décision aussi importante.

  11. Rami, il n’existe aucun seuil minimal à la création de communes nouvelles, l’idée étant justement d’encourager la fusion de communes et notamment des plus petites communes. En revanche, le seuil de 1000 habitants sera déterminant pour l’obtention de la majoration de 5% de la dotation forfaitaire sur les trois premières de la fusion.

    Eric, pour vous accompagner dans ce beau projet vous pouvez en effet vous rapprocher de la Préfecture, les services de l’Etat étant naturellement favorables aux communes nouvelles. Vous pouvez également solliciter une formation en la matière auprès de tout organisme de formation ou de vos cabinets de conseils habituels. Les élus pourraient ainsi décider en toute connaissance de cause.

  12. bonjour,
    en discussion pour la création d’une commune nouvelle de 2500 habitants (2 communes) j’ai une question.
    Le maire délégué garde certaines fonction:Le maire délégué remplit les fonctions d’officier d’état civil et d’officier de police judiciaire. Garde-t’il les indemnité de maire? comme avant?
    merci pour votre éclairage

  13. Bonjour Alain B,
    effectivement le maire délégué remplit les fonctions d’officier d’état civil et d’officier de police judiciaire, il dispose également de prérogatives inspirées de la loi dite « PLM ».

    S’agissant des indemnités du maire délégué, il s’agit là d’une question qui nécessite davantage de réflexion et de recherches. Aussi, je vous invite à me contacter directement (je suis l’auteur de l’article) à l’adresse suivante : bdenis.avocat74@gmail.com

  14. Il faudra payer des indemnités d’élus dans les communes nouvelles ainsi que dans les communes déléguées. Je ne vois pas ou seront les économies.

  15. je pense comme certains que les économies seraient plus rapides si on diminuait les salaires exorbitants des politiques et supprimait leur rente à vie. le regroupement de petites communes fera qu’elles n’auront plus droit à la parole.

  16. Bien sur, ce dispositif aurait du être lancé avant les dernières élections de 2014. En tant qu’ancien élu (j’ai démissionné en 2015) je n’ai pas pu faire campagne en m’affichant pour la fusion des communes puisque ce n’était pas d’actualité. Cela aurait pourtant permis d’être élu en toute connaissance de cause pour les électeurs et l’installation automatique des communes nouvelles sans les doublons, en particulier en ce qui concerne les indemnités.

  17. bonjour
    je suis conseiller d une petite commune qui détient 500 ha de bois. Je deviens une commune déléguée, que devient ce patrimoine?

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