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Décentralisation 13/03/2015

Nouvelles régions : tous les enjeux à relever d’ici à janvier 2016

par Xavier Brivet
carte-13-regions © gouvernement.fr

Dans la foulée des élections régionales de décembre 2015, sept nouvelles régions succéderont aux anciennes collectivités dans tous leurs droits et obligations, en application de la loi du 16 janvier 2015. Les nouveaux exécutifs dont les chefs-lieux provisoires devraient être fixés à l’été 2015, tiendront leur première réunion le 4 janvier 2016. Plusieurs chantiers importants sont d’ores et déjà lancés dans les régions concernées par les regroupements pour anticiper les conséquences des fusions. L’Association des régions de France (ARF) a installé un groupe de travail associant les directeurs généraux des services (DGS) des collectivités pour mutualiser les bonnes pratiques. Plusieurs amendements au projet de loi relatif à la nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) devraient permettre de régler les urgences (budget, gestion des agents…). Le Courrier fait le point sur les nombreux chantiers et enjeux liés à la nouvelle carte régionale.

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Elections régionales : 13 réorganisations capitales

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La date des élections régionales de décembre n’est toujours pas fixée. Mais élus et directeurs généraux de services ont entamé les travaux pour mesurer et anticiper l’impact de la nouvelle carte régionale dans les sept nouvelles collectivités qui verront le jour en janvier 2016 : Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine (169 élus), Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes (183 élus), Auvergne et Rhône-Alpes (204 élus), Bourgogne et Franche-Comté (100 élus), Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées (158 élus), Nord-Pas-de-Calais et Picardie (170 élus), Basse-Normandie et Haute-Normandie (102 élus). 

 

1. Noms et chef-lieu des nouvelles régions

En application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, le nom et le chef-lieu définitifs des 7 nouvelles régions seront fixés par décret en Conseil d’État pris avant le 1er octobre 2016, après avis du conseil régional de la région nouvellement constituée.

D’ici-là, lorsqu’une région est constituée par regroupement de plusieurs régions, son nom provisoire est constitué de la juxtaposition, dans l’ordre alphabétique, des noms des régions regroupées, à l’exception de la région constituée du regroupement de la Basse-Normandie et de la Haute-Normandie, qui est dénommée « Normandie ». Et de la région Centre qui est dénommée « Centre-Val de Loire ».

Chefs-lieux provisoires
Le conseil régional élu au mois de décembre 2015 se réunira « provisoirement au chef-lieu de la région ». Début avril, le gouvernement transmettra aux élus pour avis un projet de décret fixant le chef-lieu provisoire des 7 nouvelles régions. Le chef-lieu provisoire sera fixé par décret pris avant le 31 décembre 2015, après avis du conseil municipal de la commune envisagée comme siège du chef-lieu et des conseils régionaux intéressés. Ces avis seront réputés favorables s’ils n’ont pas été émis dans un délai de trois mois à compter de la transmission du projet de décret par le gouvernement. Par dérogation, Strasbourg est le chef-lieu de la région Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine.

Le conseil régional devra adopter, avant le 1er juillet 2016, une résolution unique comportant :

  • l’avis au gouvernement relatif à la fixation du nom définitif de la région ;
  • l’avis au gouvernement relatif à la fixation du chef-lieu définitif de la région ;
  • l’emplacement de l’hôtel de la région ;
  • les règles de détermination des lieux de réunion du conseil régional et de ses commissions ;
  • les règles de détermination des lieux de réunion du conseil économique, social et environnemental régional et de ses sections ;
  • le programme de gestion des implantations immobilières du conseil régional.

 Cette résolution ne pourra prévoir « qu’une même unité urbaine regroupe le chef-lieu proposé, l’hôtel de la région et le lieu de la majorité des réunions du conseil régional que si elle est adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du conseil régional ». Les règles relatives à l’emplacement de l’hôtel de région, aux lieux de réunions et aux implantations immobilières pourront être modifiées pendant le premier mandat suivant le renouvellement des conseils régionaux par une résolution adoptée dans les mêmes formes.

 

2. Brainstorming sur les chantiers « internes »

Dans le cadre de la création des sept nouvelles régions au 1er janvier 2016, l’Association des régions de France (ARF) a installé plusieurs groupes de travail associant les directeurs généraux des services (DGS) des collectivités.

Un séminaire mensuel permet de faire le point sur les chantiers suivants…

  • La liste des transferts des biens, droits et obligations des anciennes régions vers la nouvelle entité. La création de la nouvelle région entraîne sa substitution dans toutes les délibérations et dans tous les actes pris par les régions auxquelles elle succède. Cette dernière se substituera automatiquement aux anciennes régions dans la gestion et l’exécution des contrats de délégation de services publics, des marchés publics, des assurances, des subventions, des conventions, des délibérations… « Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale par la région issue du regroupement », prévoit l’article 37 du projet de loi Notre. La substitution de personne morale dans les contrats conclus par les régions « n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant ».
    La nouvelle région est également substituée aux régions du regroupement desquelles elle est issue dans les syndicats dont elles étaient membres.
  • La gestion des personnels (mutualisation des agents en place et recrutement des nouveaux à compter du 1er janvier 2016, régime indemnitaire, action sociale, mise en place des instances consultatives, harmonisation des temps de travail, congés, etc.),
  • La territorialisation et la nouvelle carte d’implantation des services sur des périmètres géographiques élargis, des domaines d’intervention et de la nécessité de déconcentrer l’action régionale.
  • La gestion des fonctions supports et l’harmonisation des procédures (processus d’achat, gestion du parc informatique, système d’information, système de paie…).
  • Le processus budgétaire même si le calendrier d’adoption du budget 2016 devrait être repoussé au 31 mai pour les nouvelles régions.
  • L’élaboration du règlement intérieur de la collectivité : la première réunion se tiendra le 4 janvier 2016 au chef-lieu provisoire de la nouvelle région. L’article 36 septies du projet de loi Notre, adopté le 10 mars par les députés, prévoit que « le conseil régional établit son règlement intérieur dans les trois mois qui suivent son renouvellement », soit d’ici mars 2016. « Le règlement intérieur précédemment adopté continue à s’appliquer jusqu’à l’établissement du nouveau règlement. »

L’ARF mène ces réflexions en étroite concertation avec la DGCL et la DGFIP. Elle a programmé des réunions avec des entités qui ont vécu ces processus de fusion (universités, entreprises…) afin d’échanger les bonnes pratiques et d’éviter les écueils. 

 

3. Des amendements pour faciliter la gestion des nouvelles régions

L’ARF a d’ores et déjà alerté le gouvernement sur plusieurs questions relatives au fonctionnement des nouvelles régions. Plusieurs amendements déposés par le gouvernement et l’ARF, adoptés dans le cadre du projet de loi Notre, règlent les points suivants :  

  • Gestion des affaires courantes et urgences début 2016 : dans les régions constituées par regroupement de plusieurs régions, le président de chaque conseil régional gérera « les affaires courantes ou présentant un caractère urgent entre la date du scrutin et le 31 décembre 2015 ». Sur amendement de l’ARF, l’article 35 bis du projet de loi Notre (adopté au Sénat et voté conforme à l’Assemblée nationale) prévoit qu’il incombera ensuite au président sortant de la région abritant le chef-lieu provisoire de la future entité d’assumer la responsabilité « des affaires courantes ou présentant un caractère d’urgence » pendant la période transitoire d’installation de l’exécutif, entre le 1er janvier 2016 et l’installation du nouvel exécutif le 4 janvier 2016 (par exemple si un lycée brûle ou si un gros problème de transport affecte une ligne TER).
  • Budget : le calendrier d’adoption du budget est décalé du 15 avril au 31 mai 2016 (article 37 du projet de loi Notre) pour les 7 nouvelles régions. Les nouvelles régions devront gérer l’héritage budgétaire des anciennes régions, c’est-à-dire les crédits ouverts au budget de l’exercice précédent, les recettes et les dépenses de fonctionnement inscrites au budget de l’année précédente et les autorisations de programme et d’engagement votées au cours des exercices antérieurs. Elles devront honorer les engagements antérieurs tout en définissant une stratégie financière qui nécessitera des arbitrages dans un contexte budgétaire tendu…
    Dans les nouvelles régions, prévoit l’article 37 du projet de loi Notre, « jusqu’à l’adoption du budget ou jusqu’au 31 mai 2016, le président du conseil régional peut, sur autorisation du conseil régional, engager, liquider et mandater les dépenses d’investissement, dans la limite du tiers des crédits ouverts au budget de l’exercice 2015, hors crédits afférents au remboursement de la dette. »
    Les nouvelles régions « seront compétentes pour arrêter les comptes administratifs des régions auxquelles elle succède ».
  • Agents : un amendement du gouvernement (art. 35 du projet de loi Notre adopté le 10 mars par les députés) supprime l’automaticité de la fin de détachement sur emploi fonctionnels à la date de création des nouvelles régions. Afin d’assurer la continuité du fonctionnement des services, le DGS de la région chef-lieu sera maintenu dans ses fonctions tandis que les DGS des autres régions deviendront ses adjoints. Idem pour les DGA et ceci pour une durée de six mois maximum.
    Dans le cadre des transferts et des mises à disposition, les agents (titulaires et contractuels) en place dans les régions regroupées relèveront de la nouvelle région. Ils conserveront, s’il est plus avantageux, le régime indemnitaire et les avantages acquis dans leur région d’origine. Ils pourront bénéficier d’une prime de mobilité pour accompagner le cas échéant la  réorganisation de l’implantation territoriale des services de la nouvelle entité. Ils bénéficieront de prestations d’action sociale qui devront être négociées. Les agents dont l’emploi serait supprimé pourront se voir proposé par le centre de gestion ou le CNFPT un dispositif de reclassement. Les agents nouvellement recrutés conserveront leur régime indemnitaire antérieur pendant 9 mois, période durant laquelle les nouvelles régions devront définir le régime indemnitaire qui leur sera applicable ensuite.

 

4. « Révision générale des politiques régionales »

L’harmonisation des politiques publiques des collectivités concernées par les fusions est un chantier complexe qui devrait s’étaler sur la durée du prochain mandat (2015-2021), de l’aveu de plusieurs DGS de région.

  • Les aides et subventions : les nouvelles régions devront harmoniser les services et les aides individuelles versées aux usagers (soutien à l’apprentissage, financement des formations sanitaires et sociales, aides aux transports, équipement informatique des lycéens…). Avec un enjeu de taille : éviter la rupture d’égalité de traitement entre les territoires constituant la nouvelle région, qui génèrerait un fort contentieux.
  • Les politiques publiques : les priorités stratégiques, les critères et taux de subvention devront également être harmonisés dans les grands champs de compétences (développement économique, soutien aux entreprises, transport, emploi, recherche et innovation, environnement, énergie…). Ce chantier s’apparente à une « révision générale des politiques régionales ». A ce stade, la réflexion s’amorce. Elle ne pourra que définir des principes qui devront être mis en œuvre par les nouveaux exécutifs élus en décembre prochain.
    Les contrats de plan Etat-régions feront l’objet d’une clause de revoyure en 2017 pour procéder aux ajustements nécessaires. Les exécutifs devront aussi harmoniser les procédures de gestion des fonds européens.  
  • Révision des plans et schémas d’ici à trois ans : l’ARF aurait souhaité acter dans le projet de loi Notre l’étalement de ces travaux sur toute la durée du mandat. Son amendement n’a pas été retenu. Le gouvernement a fait un pas cependant en fixant un délai maximal de trois ans pour certains documents : l’article 40 (nouveau) du projet de loi prévoit ainsi que « sauf dispositions contraires, les règles, plans et schémas régionaux ou interrégionaux en vigueur à la date de création des nouvelles régions demeurent applicables, dans le ressort géographique pour lequel ils ont été adoptés, jusqu’à leur remplacement par des actes ou documents correspondant au ressort des nouvelles régions. Ce remplacement a lieu au plus tard à la date prévue pour la révision de ces actes ou documents ou, en l’absence d’une telle échéance, dans le délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi ».
    Les plans et schémas régionaux ou interrégionaux en cours d’élaboration à la date de création des nouvelles régions sont assimilés à ceux mentionnés au premier alinéa, « sous réserve qu’ils soient approuvés avant le 31 mars 2016 ». À défaut, ils sont élaborés ou révisés à l’échelle des nouvelles régions, selon les modalités qui leur sont applicables.
    Les avis des commissions administratives placées auprès du président du conseil régional ou du préfet de région « rendus antérieurement au 1er janvier 2016 sont réputés avoir été rendus par les commissions issues des nouvelles délimitations régionales ». Toutefois, « une consultation des nouvelles instances régionales est requise lorsque plusieurs avis rendus à l’échelle des anciennes régions ne sont pas compatibles ou lorsque l’objet de la consultation implique nécessairement la prise en considération du nouveau périmètre régional ».

 

5. Services régionaux-services de l’Etat

L’implantation des services régionaux devra s’articuler avec celle des services déconcentrés de l’Etat (Agences régionales de santé, rectorats…) dont la carte évoluera dans le cadre du chantier de la simplification de l’Etat piloté par Thierry Mandon, secrétaire d’Etat à la Réforme de l’Etat et à la simplification.

Le préfet Jean-Luc Nevache, nommé coordonnateur national de la réforme des services déconcentrés de l’Etat auprès du Premier ministre, en janvier dernier, veillera à la complémentarité territoriale. En avril, sept préfets « préfigurateurs » seront installés dans les régions concernées.    

Le 4 mars, à l’issue d’une communication en Conseil des ministres, Thierry Mandon a rappelé qu’à l’été 2015, l’Etat « fixera par décret les chefs-lieux provisoires (et) au plus tard en juin 2016, les assemblées régionales nouvellement élues donneront un avis sur le choix des chefs-lieux définitifs et se prononceront sur l’emplacement notamment des hôtels de région ; enfin, avant octobre 2016, le gouvernement arrêtera par décret la liste des chefs-lieux définitifs ».

Cette réorganisation territoriale de l’Etat s’accompagnera de deux réformes essentielles : la revue des missions et la déconcentration des pouvoirs qui devraient aboutir d’ici à la fin de cette année. « Vous aurez 13 préfets de grandes régions qui auront un rôle beaucoup plus stratégique que les actuels préfets de région, les préfets de département étant plutôt en charge de la déclinaison opérationnelle des politiques publiques », a expliqué le secrétaire d’Etat.

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