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Parlement 10/03/2015

Loi « Notre » : les principaux amendements adoptés par l’Assemblée nationale

par Xavier Brivet
Assemblée nationale façade phovoir-2 © Phovoir

Les députés ont achevé, le 5 mars, la discussion en première lecture du projet de loi relatif à la nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) et l'ont adopté le 10 mars par 306 voix contre 238. Le texte devrait être discuté en seconde lecture au Sénat fin avril. Le gouvernement table sur une adoption définitive avant l’été. Le Courrier des maires fait la synthèse des principales modifications adoptées par l’Assemblée nationale.

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Loi Notre : une autre architecture territoriale

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Les députés adopteront, le 10 mars, l’ensemble du projet de loi relatif à la nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) dont ils ont achevé l’examen en séance publique le 5 mars. Le gouvernement a notamment fait voter le transfert aux intercommunalité, d’ici à la fin 2017, des compétences relatives à la gestion de l’eau, de l’assainissement et des déchets. Les députés ont voté contre son avis un article prévoyant l’élection au suffrage universel direct des élus intercommunaux lors des prochaines élections de 2020. Ils ont prévu plusieurs cas de dérogation au seuil de 20 000 habitants requis pour les intercommunalités.

Coup de théâtre, c’est finalement sur amendement gouvernemental que l’Assemblée nationale a annulé le transfert de la gestion de la voirie aux régions en maintenant cette compétence dans l’escarcelle des départements (le Sénat avait déjà maintenu la gestion des collèges au niveau départemental). Les députés ont en revanche transféré aux régions la gestion des transports scolaires tout en élargissant leurs compétences dans le domaine de l’emploi pour les collectivités volontaires. Ils ont aussi adopté contre l’avis du gouvernement un amendement visant à renforcer dans la loi le pouvoir réglementaire de la région dans ses domaines de compétences.

Le transfert de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi) au bloc local est différé à 2018, une disposition introduite par les sénateurs et maintenue par l’Assemblée nationale.

Enfin, les députés ont ressuscité le Haut conseil des territoires alors que l’Etat vient d’installer le Dialogue national des territoires (DNT), une nouvelle instance de concertation avec les collectivités. 

Voici les principales modifications adoptées par les députés.

 

Intercommunalité

Seuil assoupli
Les députés ont rétabli le seuil de 20 000 habitants pour la création des EPCI (supprimé par le Sénat) mais en prévoyant plusieurs dérogations en fonction des situations géographiques et démographiques, notamment en zone de montagne. Il y aura plusieurs situations possibles :

  • En montagne, dans les îles et dans les « espaces de faible densité » (moins de 30,7 habitants par km²), les intercommunalités pourront garder un seuil minimal de 5 000 habitants.
  • Dans les territoires « ayant une densité démographique inférieure à 51,3 habitants par km2 au sein des départements ayant une densité démographique inférieure à 102,6 habitants par km2, « le seuil minimal sera « pondéré en fonction de la densité démographique départementale ».
  • Le seuil de population pourra être adapté si l’EPCI à fiscalité propre « regroupe 50 communes membres ou plus » afin d’éviter la constitution d’EPCI  de taille « XXL » difficilement gouvernable. Le seuil de 20 000 habitants ne s’appliquerait que dans les espaces les plus peuplés.
  • Les intercommunalités qui ont fusionné récemment bénéficieront d’« un délai de repos » avant de s’adapter au nouveau seuil. Le gouvernement avait accepté initialement que les intercommunalités dont la population est supérieure à 15 000 habitants et issues d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la future promulgation de la loi (été 2015) puissent aussi bénéficier d’une dérogation au seuil minimal de 20 000 habitants. Mais les députés ont voté un autre amendement du rapporteur, Olivier Dussopt, qui élargit cette dérogation aux intercommunalités de moins de 15 000 habitants récemment fusionnées. 

Dans ces intercommunalités, « les élus n’ont pas encore achevé de définir un projet de territoire et de stabiliser leur fonctionnement. La perspective d’une nouvelle fusion peut démobiliser des équipes intercommunales à peine constituées », a expliqué Olivier Dussopt.

Sur 2 135 intercommunalités, 600 pourraient être concernés par cet amendement selon la ministre de la Décentralisation. Si on y ajoute les 500 ayant déjà plus de 20 000 habitants, et les dérogations pour les zones peu peuplées, les fusions d’EPCI vont être moins nombreuses que l’espérait le gouvernement. « On ne fait pas une grande révolution territoriale. Certains vont sans doute le regretter », a admis Marylise Lebranchu.

Schémas de mutualisation repoussés à 2016
Les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) devront être arrêtés d’ici au 31 décembre 2015 pour une mise en œuvre des nouveaux périmètres un an après au plus tard.

Les députés ont repoussé à mars 2016 l’échéance de l’élaboration des schémas de mutualisation des services, qui devaient initialement être préparés avant fin 2015. Ils ont instauré de nouvelles possibilités pour la création de services communs et facilité les mutualisations de services entre communes et entre communautés, via la conclusion de « conventions de coopération ». 

Election: vers le suffrage universel direct
Les députés ont confirmé le principe de l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires de tous les EPCI à fiscalité propre lors des prochaines élections municipales et communautaires, en 2020. Une loi ultérieure définira, avant le 1er janvier 2017, les modalités de l’élection.

Compétences : eau et assainissement obligatoires
Sur proposition du gouvernement, l’Assemblée nationale a voté, le 4 mars, le transfert obligatoire des communes aux intercommunalités à fiscalité propre des compétences relatives à la gestion de l’eau et de l’assainissement.

Faisant valoir que la gestion de l’eau et de l’assainissement est assurée par près de 35 000 services et que la Cour des comptes a dénoncé, à plusieurs reprises, la dispersion, l’hétérogénéité et la complexité de l’organisation territoriale de ces services publics, le gouvernement a plaidé dans l’exposé de ses amendements que « l’organisation enchevêtrée de services communaux, intercommunaux et de syndicats techniques, parfois très anciens, ne coïncide pas nécessairement avec les bassins de vie ou les bassins hydrographiques ».

L’entrée en vigueur de ce transfert est repoussée au 31 décembre 2017, le gouvernement justifiant ce report par « des particularités (enjeux sur le transfert du patrimoine avec la question des canalisations et des unités de traitement, réflexion sur les points de captages d’eau, etc.) ».

Cette attribution obligatoire aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) n’interdit pas, dans un second temps, le transfert de cette compétence à des syndicats mixtes, selon le gouvernement. Les députés ont aussi adopté un amendement du socialiste Jean Launay prévoyant la pérennité des syndicats organisant le service public d’eau potable ou d’assainissement sur un territoire chevauchant le périmètre d’une intercommunalité à fiscalité propre.

La gestion des déchets d’ici 2017
Sur proposition du gouvernement, l’Assemblée nationale a aussi donné son feu vert à l’attribution obligatoire de la compétence « gestion des déchets des ménages et assimilés » aux communautés de communes et d’agglomération, au plus tard fin 2017.

Outre que « le service public des déchets est déjà assuré à 99% par d’autres structures que des communes », le gouvernement a argué dans l’exposé de ses amendements que « compte tenu de l’importance du coût de ce service public, lié notamment à l’augmentation des contraintes du recyclage, la commune seule n’apparaît plus comme l’échelon optimal pour exercer cette compétence ».

Syndicats : vers une rationalisation poussée
Les députés ont approuvé la suppression obligatoire des syndicats intercommunaux qui interviennent exclusivement sur le périmètre d’une intercommunalité (5 500 structures environ sont concernées).

Les délégués des communes siégeant au sein d’un comité syndical ne pourront plus percevoir d’indemnités à ce titre, en plus de leurs éventuelles indemnités d’élu municipal. « Les fonctions de délégué sont exercées à titre bénévole », prévoit le texte. 

 

Départements

L’Assemblée nationale a voté la suppression de la clause de compétence générale des départements. Mais les députés ont conforté leur panier de compétences. Comme les autres collectivités, les départements pourront participer au service public de l’emploi.

Dans le domaine économique, le département ne pourra plus apporter directement d’aides aux entreprises, une compétence réservée aux régions et, éventuellement, aux communes et intercommunalités (par convention). Cependant, un amendement du gouvernement leur permet de continuer d’accompagner financièrement des filières agricoles locales, dans le cadre d’une convention avec la région.

De plus, communes et EPCI pourront déléguer au département, par convention, des compétences en matière de gestion du foncier et de l’immobilier d’entreprise. Les conseils départementaux pourront « poursuivre la mise en œuvre de leurs actions de développement économique jusqu’au 31 décembre 2016″. Par convention avec les régions, ils pourront se voire déléguer la maîtrise d’ouvrage des actions dans le domaine touristique.

La voirie reste aux départements
Les députés ont rétabli le transfert des transports scolaires du département vers la région, supprimé par le Sénat. Le transfert interviendra à la rentrée scolaire de septembre 2017. Ils ont cependant maintenu dans le périmètre du département le transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires. Ils ont aussi confirmé le maintien de la gestion des collèges par les départements, voté par le Sénat.

Coup de théâtre, c’est finalement sur amendement gouvernemental que l’Assemblée nationale a maintenu la gestion de la voirie par les départements alors que le gouvernement voulait la transférer aux régions.

Aujourd’hui, les conseils départementaux ont la charge d’environ 380 000 km de routes (30 000 agents et 4 500 ouvriers des parcs et ateliers). L’Etat conserve la propriété d’environ 12 600 km et le réseau d’autoroutes concédées est de 8 600 km. Le gouvernement a fait adopter un amendement qui permet simplement aux régions de contribuer au financement de certains axes routiers « d’intérêt régional ».

 

Régions

Les députés, comme les sénateurs, ont approuvé la suppression pour les régions de la « clause de compétence générale ». Sur leur territoire, les régions seront chef de file sur le développement économique, les transports – y compris les transports urbains et scolaires –, la gestion des ports et le tourisme (même si ce dernier domaine demeure une compétence partagée). Les députés ont en revanche refusé de leur transférer la gestion de la voirie.

Les régions auront aussi compétence sur « l’accès au logement », même si un amendement du rapporteur du projet de loi, Olivier Dussopt (PS), voté le 18 février, réaffirme que départements et intercommunalités ont aussi un rôle en ce domaine.

Un service public d’accompagnement vers l’emploi expérimental
Un peu retouchée par la majorité dans l’hémicycle, la création dans chaque région d’un schéma régional de développement économique, de l’innovation et de l’internationalisation, opposable aux autres collectivités, a été défendue par la ministre de la Décentralisation, Marylise Lebranchu, comme un moyen de « rationaliser » mais aussi d’arrêter de « s’opposer ou de faire du dumping infrarégional ».

Concernant l’emploi, les députés ont adopté un nouvel article prévoyant que « l’Etat peut confier aux régions, à leur demande et à titre expérimental, pour une durée de trois ans, le service public d’accompagnement vers l’emploi », sans toucher cependant aux prérogatives de Pôle emploi. Les régions expérimentatrices « co-élaborent avec l’Etat la stratégie régionale pour l’emploi après concertation au sein du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle. Les régions expérimentatrices ont la qualité d’autorité organisatrice en matière d’accompagnement vers l’emploi. »

Pouvoir réglementaire obtenu par l’ARF
Contre l’avis du gouvernement et du rapporteur Olivier Dussopt (PS) mais avec le soutien des écologistes, de l’UMP et de l’UDI, l’Assemblée nationale a aussi voté, après un long débat entrecoupé d’une suspension de séance, un amendement du président (PS) de l’Association des régions de France (ARF), Alain Rousset, visant à renforcer dans la loi le pouvoir réglementaire de la région dans certains cas.

« Sous réserve du pouvoir réglementaire du Premier ministre (…), la région est compétente pour adopter les mesures d’application des lois concernant l’exercice de ses compétences en cas de non renvoi au pouvoir réglementaire de l’Etat ou en complément de celui-ci », prévoit l’amendement. « A défaut de réponse dans un délai de douze mois, le silence de l’Etat vaut acceptation » et « en cas de refus de ces propositions, le Premier ministre notifie aux régions concernées les motifs de ce refus dans un délai de six mois à compter de la réception de la demande de modification ou d’adaptation ».

L’adoption de cet amendement a fait tomber un amendement gouvernemental stipulant que le pouvoir réglementaire de la région s’exerce dans le cadre des compétences dévolues par la loi, jugé pas assez ambitieux par plusieurs orateurs. La ministre de la Décentralisation s’est engagée à vérifier entre les deux lectures comment écrire de façon plus précise le pouvoir réglementaire des régions.

 

Haut conseil des territoires

Les députés ont approuvé, le 18 février, la création d’un Haut conseil des territoires, conçu comme un lieu de concertation entre le gouvernement et les représentants des collectivités territoriales sur toutes les questions relatives à la gestion locale. Ils ressuscitent cette instance dont le projet de loi Maptam prévoyait la création finalement supprimée lors de la commission mixte paritaire sur ce texte.

CFL et Conseil national des normes absorbés
L’amendement voté par les députés prévoit que le Haut conseil est associé en amont de la présentation des textes de loi visant les collectivités mais peut aussi être consulté sur des réglementations européennes. Il participe à l’évaluation des politiques publiques.

Il absorberait deux structures existantes : le Comité des finances locales et le Conseil national d’évaluation des normes. La Commission consultative d’évaluation des charges et le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale demeurent autonomes.

La création du Haut conseil peut surprendre car le gouvernement vient de créer une nouvelle instance de concertation avec les collectivités : le Dialogue national des territoires, qui a tenu sa première réunion le 10 février… 

 

Gemapi

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) a créé une compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » et l’a attribuée aux communes, aux communautés et aux métropoles. Au grand dam de l’Association des maires de France (AMF)  qui estime que cette compétence doit revenir à l’Etat.

Le projet de loi Notre a prévu initialement de transférer cette compétence au bloc local en 2016, avec une période transitoire jusqu’en 2018. En première lecture, les sénateurs avaient décalé l’entrée en vigueur de la compétence Gemapi en 2018 avec une période transitoire jusqu’en 2020. L’Assemblée nationale a également voté ce report en 2018. 

 

Emprunts toxiques

L’Assemblée nationale a voté un amendement du gouvernement prévoyant de relever le plafond des aides attribuées par le fonds de soutien aux collectivités ayant souscrit des emprunts structurés risqués. Le plafond passe de 45% du montant des indemnités de remboursement anticipé dues à 75%. Le montant du fonds devrait doubler (3 milliards d’euros sur 15 ans).

 

Simplification

La commission des lois de l’Assemblée nationale a adopté plusieurs articles reprenant certaines dispositions de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, adoptée par le Sénat, en deuxième lecture, le 12 juin 2013. Ce texte avait été déposé par Eric Doligé, sénateur du Loiret. 

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