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Tribune libre 02/03/2015

« Zones commerciales : à quand une règle du jeu ? »

par Auteur associé
Franck Gintrand © F. Gintrand/Global Conseil

La prolifération actuelle des zones commerciales s’explique avant tout par l’absence de véritable régulation en la matière. Si la récente loi Pinel dispose d’un volet sur l’aménagement commercial, elle ne propose que des modifications à la marge. Tant qu’aucune réforme n’encadrera strictement les autorisations d’implantations, les zones commerciales continueront à se développer de manière anarchique.

Par Franck Gintrand, directeur général de Global conseil, cabinet de conseil en communication politique et stratégie publique

 

Le 10 février dernier avait lieu au petit matin une séance de questions orales à l’Assemblée nationale.

Comme chaque mardi et jeudi matin des « semaines de contrôle », 32 parlementaires ont défilé pour poser tour à tour leurs question au gouvernement, en trois minutes top chrono. L’exercice est connu, encadré, formalisé et passe généralement inaperçu dans les médias.

Pourtant, ce 10 février, une intervention a retenu l’attention des experts de l’aménagement commercial : celle de Jacques Cresta, député des Pyrénées-Orientales, qui intervenait pour dénoncer l’absence de mesures « pour encadrer les extensions démesurées et non régulées des zones commerciales »(1).

Les zones commerciales responsables de la paupérisation des villes.

Partant de l’exemple de sa propre circonscription de Perpignan, « un(e) des plus pauvres de la métropole », l’élu des P.-O. a dressé une analyse sans concession de la prolifération des zones commerciales.

Il faut dire qu’à Perpignan la situation est catastrophique. Chiffres à l’appui, Jacques Cresta détaille : sur les trois dernières années, « 300 000 m2 de superficies commerciales ont vu le jour » et 100 000 m2 sont déjà prévus pour la suite. Une multiplication des centres commerciaux aux effets dévastateurs : un quart des commerces du centre-ville ont déjà fermés.

Et le député d’ajouter : « Cette concurrence exacerbée a des incidences directes sur l’emploi, avec une baisse de 10% des salariés (…), et fragilise la viabilité des commerces restant avec une baisse d’un tiers de leur chiffre d’affaires ».

Une « spirale infernale »

Le mécanisme ne s’arrête pas ici. Selon le parlementaire, une « spirale infernale» se met alors en place : la fréquentation du centre-ville diminuant, les commerces baissent en qualité, la ville perd en attractivité, « notamment auprès des classes moyennes et supérieures qui préfèrent partir emménager en périphérie », amplifiant d’autant plus la paupérisation du centre-ville.

« Ultime étape de ce processus : la chute des prix de l’immobilier et la dégradation du patrimoine privé, que les propriétaires se refusent à rénover (…). Le développement d’un habitat insalubre ne fait alors qu’aggraver la situation, bouclant solidement le cercle vicieux ». Cette dynamique, le député de Perpignan la dépeint d’autant mieux qu’il en constate les effets au quotidien.

Arrivé au terme de son analyse, Jacques Cresta rend son verdict : « tout ceci provient d’une absence de régulation ». A première vue, un tel diagnostic a de quoi étonner. Entre le document d’aménagement commercial (DAC) inscrit dans le schéma de cohérence territoriale (Scot) d’un côté, et les commissions nationale ou départementales d’aménagement commercial (CNAC/CDAC) de l’autre, l’urbanisme commercial est largement encadré par les pouvoirs publics. Certes… sauf qu’en réalité ces différents dispositifs manquent d’efficacité.

Une absence de régulation malgré l’existence de dispositifs légaux.

Un tour d’horizon des dispositifs encadrant l’urbanisme commercial s’impose. Commencons d’abord par les CDAC, chargées dans chaque département de délivrer les autorisations d’implantation commerciale pour les projets de plus de 1 000 m2.

Les CDAC sont apparues en 2008, avec la loi de modernisation de l’économie (LME), en remplacement des anciennes commissions départementales d’équipement commercial (CDEC). L’objectif de ce changement était « louable » : il s’agissait d’adapter les CDEC à la législation européenne et d’« intensifier la concurrence entre enseignes au bénéfice des consommateurs, (…) en relevant le seuil de saisine des CDAC de 300 à 1 000 m2 et (…) en supprimant les critères économiques de leurs décisions »(2).

Dans les faits, la réforme a cependant eu de nombreux dommages collatéraux. Contrairement aux anciennes CDEC, les CDAC basent leur décision sur des critères liés à l’aménagement du territoire et au développement durable. Si bien que l’impact de l’implantation de nouvelles zones commerciales sur le tissu commercial existant, qui relève de critères économiques, n’est pas pris en compte lors de la délivrance d’autorisation par les CDAC. Résultat : même si le projet est nocif pour l’économie d’un territoire, il ne peut pas être interdit.

Les CDAC, machines à dire oui.

Cela a conduit les CDAC à devenir de véritables « machines à dire oui ». Selon une récente étude de Procos, en 2014 les CDAC ont accordé leur autorisation à 77% des mètres carrés déposés en commission(3).

Un véritable laxisme qui était déjà pointé du doigt par Elisabeth Lamure, sénatrice du Rhône, dès 2009, selon qui « les membres des CDAC ne savent pas très bien ce qui peut les autoriser à rejeter un projet d’installation dans la mesure où il n’existe pas de critères ni de normes partagées pour définir les exigences minimales à respecter en matière de développement durable et d’aménagement du territoire. Il y a ainsi un risque que les CDAC ne se prononcent plus que pour dire oui »(4).

D’autant que, si officiellement les CDAC ne disposent de pas critères clairs pour refuser un projet, les élus locaux, majoritaires au sein des commissions, ont plutôt tendance à accepter très volontiers l’arrivée d’une zone commerciale dans leur commune, souvent considérée comme « le seul moyen de créer de l’emploi et de s’assurer de nouvelles entrées fiscales », pour reprendre les termes de Jacques Cresta. Après tout, depuis la LME, rien ne les oblige à prendre en compte l’impact de ces zones sur les commerces déjà installés.

Une régulation sauvage et court-termiste.

Autre dispositif encadrant l’urbanisme commercial : le DAC. Il s’agit, en théorie, d’un document indispensable pour organiser l’aménagement commercial d’un territoire : il permet en effet de délimiter les zones d’implantation des programmes commerciaux d’envergure, et donc d’éviter un développement anarchique des zones commerciales. Sauf qu’il est facultatif, et que jusqu’à maintenant, très peu d’intercommunalités en ont intégré un dans leur Scot.

Dans les faits donc, aucune régulation effective des pouvoirs publics ne se fait en matière d’aménagement commercial. La véritable régulation a lieu sur le marché. D’une part, parce que de nombreux projets autorisés n’aboutissent pas, faute de rentabilité économique : ainsi, en 2014, sur les 5,1 millions de m2 autorisés, la construction n’a été engagée que sur 4 millions de m2(5). Et, d’autre part, parce que, lorsque de nouvelles zones apparaissent, elles cannibalisent les anciennes. Une véritable anarchie, responsable de l’apparition de friches commerciales et de territoires dévastés tant sur le plan écologique que socio-économique.

C’est dans ce contexte que Jacques Cresta dénonçait le 10 février dernier, depuis les bancs de l’Hémicycle, la « gestion au coup par coup, sans vision territoriale et à court terme » qui domine aujourd’hui en matière d’aménagement commercial.

Une CDAC recomposée et disposant de nouveaux leviers d’action.

Carole Delga, secrétaire d’Etat au Commerce et à l’Artisanat, a été chargée de répondre à la demande du parlementaire(6). Une belle occasion pour elle de mettre en avant la récente loi Pinel (ou loi ACTPE), entrée en vigueur quatre jours plus tard, le 14 février dernier. Reconnaissant d’entrée de jeu que « la multiplication des zones commerciales à l’orée de nos villes est une réalité », la secrétaire d’Etat s’est pourtant voulue rassurante.

En effet, avec la loi Pinel, la composition des CDAC est modifiée : 7 élus y siègent désormais, contre 5 auparavant. Un représentant des maires au niveau départemental et un représentant des intercommunalités au niveau départemental viendront rejoindre les sièges des CDAC, en plus du maire de la commune d’implantation, des présidents de l’EPCI, du conseil général et du conseil régional.

Cette nouvelle composition a deux conséquences positives. D’une part, les intercommunalités, jusqu’alors mal représentées en CDAC, auront désormais voix au chapitre. Cela devrait garantir une meilleure prise en compte des enjeux à l’échelon intercommunal et ainsi réduire la guerre larvée que se livrent les collectivités pour attirer les centres commerciaux sur leur territoire. D’autre part, seuls deux élus sont désormais directement concernés par le projet (notamment en matière d’emploi et de retombées fiscales) ce qui devrait renforcer l’impartialité des décisions des CDAC.

A cela s’ajoute d’autres changements : le DAC, supprimé par la loi Alur, est réintroduit avec la loi Pinel (tout en demeurant facultatif) ; la CNAC peut désormais s’autosaisir sur les projets de plus de 20 000 m2 ; une procédure unique est mise en place pour la délivrance du permis de construire et l’autorisation commerciale. Enfin et surtout, de nouveaux critères liés à la protection du consommateur ont été introduits. Désormais, les projets déposés en CDAC devront contribuer à la revitalisation du tissu commercial et à la préservation des centres urbains, et garantir une proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie. Une manière détournée de pallier à l’absence de critères économiques dans le processus décisionnel des CDAC.

La loi Pinel, des réponses à la marge.

Tant de mesures nécessaires, mais malheureusement insuffisantes pour stopper la prolifération et assurer une véritable cohérence territoriale en matière d’aménagement commercial. Sur le fond, la loi ne changera rien, et cela pour au moins deux raisons.

D’abord, le DAC demeure facultatif et son contenu imprécis et flou sur le plan juridique. Sa prise en compte par les CDAC demeurera donc exceptionnelle, et donnera certainement lieu à de nombreux recours, comme c’est déjà le cas aujourd’hui.

Quant à la modification de composition des CDAC, loin de stopper la multiplication des zones commerciales, on peut craindre qu’elle n’accélère davantage le phénomène. Les marchandages et autres petits arrangements entre amis (ou ennemis) qui ont déjà cours dans les coulisses des CDAC risquent de se poursuivre et même de s’intensifier avec l’augmentation du nombre de parties prenantes.

Nombre d’élus continueront à voter non pas en fonction du projet en tant que tel mais en fonction des contreparties promises. C’est le fameux mécanisme du « tu me donnes ton vote, et je te donnerai le mien lorsque tu en auras besoin ».

Dans l’attente d’une vraie réforme de l’urbanisme commercial.

La loi Pinel aurait pu être la grande réforme de l’urbanisme commercial, tant attendue depuis l’échec de la proposition de loi Ollier-Piron. Elle ne l’est pas, même si elle trouve ses sources dans cet ancien projet de loi.

Présenté à l’Assemblée nationale en 2010 par Michel Piron et Patrick Ollier, ce texte visait à « concilier l’inconciliable, à savoir le souci d’encourager le développement commercial de notre pays (…) et la volonté de mettre un terme à notre incapacité collective à penser l’insertion cohérente du commerce dans nos territoires », pour reprendre les propos de Michel Braye, rapporteur du texte au Sénat(7).

Concrètement, il s’agissait de supprimer les CDAC et de les remplacer par un système d’autorisation basé sur les règles d’implantation fixées par le DAC. Un moyen de donner des règles claires à l’ensemble des acteurs de l’aménagement commercial, et de garantir une régulation stricte des zones commerciales en fonction de critères objectifs connus de l’ensemble des citoyens. Le tout devait être supervisé par des commissions régionales d’aménagement commercial (Crac), qui intervenaient seulement en cas de conflit. Le passage de l’échelon départemental au régional aurait alors permis de garantir une vraie cohérence dans le maillage commercial des territoires.

Ce projet a été bloqué au Parlement. Depuis, de nombreux élus et experts de l’aménagement commercial espèrent le voir revenir dans les débats. La loi Pinel s’en inspire en partie. Mais en partie seulement. De fait, en maintenant l’existence des CDAC et en ne rendant pas les DAC prescriptifs, la nouvelle législation continuera à entretenir le développement anarchique des zones commerciales périphériques. Reste à attendre la prochaine réforme de l’urbanisme commercial…

Note 02:

Dominique Braye, « L’urbanisme commercial », Assemblée des communautés de France, juillet 2012. - Retourner au texte

Note 03:

Yves Puguet, « Ralentissement confirmé de la production de surfaces commerciales en 2014 », LSA, 15/05/2015. - Retourner au texte

Note 04:

Elisabeth Lamure, rapport d’information du 16 décembre 2009 fait au nom de la commission de l’économie du Sénat sur l’application de la LME, p.62. - Retourner au texte

Note 05:

Yves Puguet, « Ralentissement confirmé de la production de surfaces commerciales en 2014 », LSA, 15/05/2015. - Retourner au texte

Note 07:

Dominique Braye, « L’urbanisme commercial », Assemblée des communautés de France, juillet 2012. - Retourner au texte

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  1. J’avoue être impressionnée par la longueur de ce texte : rien que pour cela je vous dis Bravo.

    Par contre que je comprenne bien, quand vous parlez de la loi Pinel, vous sous-entendez la loi Alur, non ?

    J’ai également lu cet article mais pas trouvé plus d’infos.

    Merci !

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