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Entretien - Décentralisation 23/01/2015

« Avec la réforme régionale, on commence à parler de sujets inenvisageables auparavant »

par Martine Kis
Isabelle Chatry, coordinatrice de projet, OCDE © S. Gautier

Isabelle Chatry, coordinatrice de projet finances locales et réformes territoriales à l’OCDE, est une observatrice privilégiée du mouvement de fusion et de rationalisation de l’administration locale engagé depuis des années en Europe, sous la pression des évolutions économiques, sociales, démographiques. Avec retard par rapport aux autres Etats membres de l’OCDE, la France s’engage dans la voie de la simplification territoriale. La volonté générale de concilier efficacité et proximité pousse à préserver un échelon déconcentré, dont la commune nouvelle, en France, est un exemple intéressant. Attention cependant, les bénéfices économiques des fusions sont difficiles à évaluer. Et trop grandir peut avoir un effet de « déséconomie » d’échelle.

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Courrierdesmaires.fr. Le mouvement de fusions de collectivités se retrouve-t-il ailleurs en Europe ?

Isabelle Chatry. Oui, presque partout on cherche à rationaliser les niveaux de l’administration locale. Cependant, le mot « fusion » est employé parfois de manière un peu excessive. Certes, les réformes en cours au niveau européen peuvent consister à supprimer un échelon ou des entités locales mais, le plus souvent, il s’agit plutôt de réorganiser des échelons existants.

Il peut même s’agir aussi de création d’un niveau régional là où il n’existait pas, ou alors sous forme d’un échelon administratif de l’Etat. En même temps, l’objectif est de remodeler les périmètres institutionnels pour les mettre à l’échelle la plus appropriée du point de vue économique et social.

En anglais, on parle souvent de« upscaling », de mise à l’échelle ou mise à niveau. Qui peut d’ailleurs passer aussi bien par des fusions que par une amélioration des mécanismes de coordination entre les administrations locales et la mutualisation des services.

Par exemple, les coopérations entre communes se sont développées en Finlande, en Autriche, en Espagne, en Allemagne ou encore en Italie, etc. Les aires métropolitaines se dotent également de structures de gouvernance renforcées, par exemple en Finlande, en France, en Angleterre ou encore en Italie avec les « Citta metropolitane »…

 

Cette année, les 114 autorités locales irlandaises ont été remplacées par 31 conseils de ville et de comté et le nombre de communes turques a été divisé par plus de 2.”

 

Les fusions de communes se poursuivent. En 2007, le Danemark est passé de 271 communes à 98. Le nombre de communes lettones a été divisé par plus de 4 en 2009. La Grèce est passée de 1 034 à 325 communes en 2011. Cette année, les 114 autorités locales irlandaises ont été remplacées par 31 conseils de ville et de comté et le nombre de communes turques a été divisé par plus de 2.

Plusieurs politiques de fusions de communes sont en cours ou ont été annoncées, par exemple au Luxembourg, en Finlande, en Estonie, en Norvège et en Italie ou encore en Rhénanie-Palatinat en Allemagne. L’équivalent de nos départements français est également mis en question.

Les comtés anglais disparaissent progressivement au profit des « autorités unitaires ». En Italie et en Belgique, la pertinence de l’échelon provincial est fortement débattue. Enfin, le mouvement de régionalisation se poursuit dans de nombreux pays avec des regroupements d’entités, des transformations de leurs responsabilités et le renforcement des ressources. Un grand nombre de pays ont des projets de réforme régionale, par exemple la Suède ou les Pays-Bas.

 

Quels facteurs poussent à cette mise à niveau ?

I. C. Tout d’abord des facteurs démographiques, notamment les migrations. Certains territoires se vident, d’autres se remplissent. Ils peuvent également vieillir.

Avec l’urbanisation, une agglomération urbaine peut être aujourd’hui constituée d’un tissu dense étendu et continu mais qui reste très fragmenté sur le plan administratif. On y remédie par la fusion et/ou une coopération.

Le deuxième facteur est d’ordre socio-économique, avec la croissance des services, le développement des transports et l’accroissement de la mobilité, ce qui induit un changement d’échelle des échanges, celle du bassin de vie et d’emploi. Les territoires « fonctionnels » correspondent rarement aux périmètres communaux.

Troisième facteur : la contrainte budgétaire des Etats qui pèse sur les collectivités locales qui doivent réduire leurs dépenses et mieux gérer leurs ressources.

 

L’investissement infranational est redevenu une variable d’ajustement en Europe (…) diminuant de 5% par an en moyenne dans l’Union européenne entre 2009 et 2013.”

 

Les collectivités européennes connaissent-elles les mêmes difficultés que les françaises ?

I. C. Jusqu’à aujourd’hui, les collectivités françaises ont été relativement épargnées par rapport à leurs homologues européennes, qui ont été touchées assez tôt, dès 2010, par les politiques de consolidation budgétaire.

Les dotations ont été gelées ou réduites de manière draconienne en Espagne, en Italie, en Grèce, en Irlande, au Royaume-Uni, etc La plupart des pays européens se sont engagés dans des politiques de réduction des dépenses locales, notamment des dépenses courantes (personnel, achats de biens et services).

L’investissement infranational est redevenu une variable d’ajustement en Europe. Alors qu’il avait atteint un niveau élevé en 2009 suite aux plans de relance, il a chuté brutalement ensuite, diminuant de 5% par an en moyenne dans l’Union européenne entre 2009 et 2013.

La France a plutôt tardé à adapter ses budgets de fonctionnement et elle devrait connaître en 2014-2015, d’après les prévisions de la Banque Postale, une forte chute des investissements.

 

Fusionner les collectivités est souvent assimilé à une perte de proximité. Comment ce problème est-il résolu en Europe ?

I. C. Préserver une certaine proximité est une préoccupation dans tous les pays qui doivent concilier « efficacité économique » et « efficacité démocratique ».

Plusieurs pays sont confrontés à un paradoxe : la volonté de décentraliser des services publics au plus près des citoyens et, dans le même temps, le souhait d’accroître les périmètres de l’action publique. Comment le surmonter ?

 

La commune nouvelle en France est une option particulièrement intéressante dans ce sens. Des pays comme les Pays-Bas et l’Espagne réfléchissent également à promouvoir de telles « localités »”

 

Par exemple en préservant un échelon déconcentré des communes, composé de « localités », comme c’est le cas en Corée, au Portugal et au Royaume-Uni, où on trouve une très grande commune « mère » avec des niveaux infra-municipaux. Ce sont des échelons avec un maire délégué, un budget et une équipe municipale permettant de favoriser la démocratie locale et la proximité, mais sans autonomie.

La commune nouvelle en France est une option particulièrement intéressante dans ce sens. Des pays comme les Pays-Bas et l’Espagne réfléchissent également à promouvoir de telles « localités ».

Il y a une évolution équivalente avec les départements qui est le niveau que généralement on cherche à supprimer comme en Italie, en Belgique, où cela avait été annoncé l’année dernière.

Finalement, on s’est orienté plutôt vers une transformation de leur statut, de leur rôle et de leurs compétences. En Italie notamment, la loi de 2014 a transformé les provinces en grandes intercommunalités, devenant les « cités métropolitaines » dans les grandes aires urbaines.

 

Ces mouvements se font-ils de façon consensuelle ou autoritaire ?

I. C. En Italie ou en Belgique, il y a eu de la résistance. En Flandre et en Wallonie, les autorités régionales ont alors décidé, non plus de supprimer les provinces, mais de leur donner un nouveau rôle dans la gouvernance multi-niveaux.

En Wallonie notamment, les provinces deviennent les organisatrices de la coopération intercommunale et peuvent fournir des services pour le compte de ces groupements. C’est ce que les Wallons appellent la « politique de supra-communalité ».

Les politiques de fusions communales suscitent également de fortes oppositions et les gouvernements préfèrent généralement des dispositifs incitatifs basés sur le volontariat, comme au Luxembourg, en Espagne, aux Pays-Bas ou en Finlande. Mais elles sont difficiles à mettre en œuvre et n’aboutissent pas toujours aux résultats escomptés.

La Finlande réfléchit ainsi désormais à un processus plus autoritaire, voie déjà choisie dans des pays comme l’Irlande ou la Grèce Le projet du gouvernement néerlandais de regrouper les provinces pour créer des grandes régions a également échoué cet été face aux fortes oppositions qu’il a suscitées.

 

Garder des « territoires » avec un pouvoir fiscal au sein des futures métropoles serait un risque de création d’un nouveau niveau.”

 

Le déroulement du processus en France se distingue-t-il du reste de l’Europe ?

I. C. La spécificité française est d’avoir résisté aux réformes territoriales très longtemps. Mais aujourd’hui, il semble qu’il y ait une prise de conscience. La réforme des métropoles est a priori une très bonne réforme. La fragmentation municipale dans les aires métropolitaines en France est très importante puisque l’on compte 16,3 municipalités pour 100 000 habitants contre 3,7 en moyenne pour l’OCDE.

Mais la réforme sera un succès si l’on trouve effectivement les leviers de coordination à la bonne échelle. L’impact de la réforme dépendra étroitement de la manière dont elle sera mise en œuvre et de la capacité des institutions à développer des politiques intégrées. Par exemple, garder des « territoires » avec un pouvoir fiscal au sein des futures métropoles serait un risque de création d’un nouveau niveau.

A ce sujet, on peut noter que l’intercommunalité très intégrée avec un pouvoir fiscal est aussi une spécificité française. Ailleurs l’intercommunalité est seulement fonctionnelle, à l’exception de certaines grandes villes métropolitaines qui ont mis en place une gouvernance très intégrée et une fiscalité adaptée.

Une autre spécificité française est la superposition sur un même territoire des différents niveaux d’administration : les trois niveaux de collectivités territoriales, le quatrième niveau que constituent les intercommunalités auxquels il faut ajouter les différentes administrations territoriales et organismes publics de l’Etat.

C’est assez unique en Europe, d’autant plus que l’Etat territorial, à la tête duquel on trouve le préfet, reste relativement puissant. Le « mille-feuille territorial » inclut ainsi l’Etat. La réforme de l’Etat territorial devrait accompagner la réforme des échelons décentralisés.

 

Peut-on évaluer les économies induites par les fusions ?

I. C. Elles sont difficiles à évaluer. Aucune étude globale à l’échelle de l’OCDE n’est concluante sur les effets positifs ou négatifs des fusions de communes par exemple. Cela dépend beaucoup des pays, de la situation de départ en termes de fragmentation, des modalités de mise en œuvre des réformes ou encore des objectifs recherchés.

 

Les bénéfices des fusions ne sont pas toujours évidents, notamment du point de vue de la démocratie locale en éloignant les centres de décision des citoyens.”

 

En termes de bénéfices, les fusions de communes peuvent permettre de réaliser des économies d’échelle et de réduire les coûts unitaires de production des services publics. De plus, d’autres bénéfices peuvent être attendus du côté des communes qui en se regroupant peuvent améliorer l’étendue et qualité de leurs services publics, leur capacité à négocier avec les fournisseurs et les banques, recruter des fonctionnaires à un meilleur niveau, etc.

Mais il faut aussi faire attention. Les bénéfices des fusions ne sont pas toujours évidents, notamment du point de vue de la démocratie locale en éloignant les centres de décision des citoyens. Par ailleurs, il peut être difficile de mesurer un avant et un après car les fusions s’accompagnent parfois de transferts de nouvelles compétences ou de l’amélioration des services rendus.

Différentes études montrent qu’il arrive aussi que des collectivités anticipent la fusion et laissent dériver leurs comptes, sachant qu’elles n’auront pas de compte à rendre. Il y a aussi des « coûts d’entrée » dans les réformes. Une collectivité plus grande peut aussi être plus difficile à contrôler et à gérer.

On peut constater également, si l’on grandit trop, des effets de « déséconomie » d’échelle, avec par exemple des coûts de coordination et de transaction plus grands et finalement une hausse des coûts de production des services…

Encore une fois, il existe peu d’études empiriques permettant de mesurer l’impact des fusions communales ; selon les pays et les modalités des réformes, les effets peuvent être positifs ou négatifs. Et il n’y a pas de norme, de seuil ou de taille optimale… cela varie selon les caractéristiques des territoires concernés (urbain ou rural par exemple), les compétences exercées et les objectifs poursuivis.

Néanmoins s’agissant des métropoles, il est certain qu’une gouvernance adaptée qui permet d’aborder les enjeux métropolitains à la bonne échelle, et non plus de manière morcelée, paraît aujourd’hui indispensable pour la croissance et le bien-être des citoyens.

Par exemple, une étude récente de l’OCDE, a estimé que la création de la métropole Aix-Marseille et du Grand Paris pourrait permettre de rehausser de 0,1 point de pourcentage par an la croissance du PIB sur les 10 prochaines années, ce qui est loin d’être négligeable.

En ce qui concerne la réforme régionale, il semble qu’un redécoupage seul n’aura pas d’impact fort en termes de renforcement des régions s’il ne s’accompagne pas d’une réforme des compétences et des ressources.

 

L’Italie par exemple envisage aujourd’hui de supprimer ses communes de moins de 1 000 habitants. Si la France faisait de même, cela concernerait 70% des communes !”

 

Comment voyez-vous le morcellement communal français ?

I. C. La France compte plus de communes que les Etats-Unis ! Et un quart de ses communes a moins de 200 habitants. C’est une situation quasi-unique dans l’OCDE. Seuls des pays comme la République tchèque ou la République slovaque connaissent cette hyper-fragmentation.

Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, de nombreux pays s’orientent vers la suppression des toutes petites communes, l’Italie par exemple qui envisage aujourd’hui de supprimer ses communes de moins de 1 000 habitants. Si la France faisait de même, cela concernerait 70% des communes !

Bien sûr, les 520 000 conseillers municipaux – un électeur sur cent ! –, qui sont en grande partie bénévoles, sont une très grande richesse pour la démocratie locale, pour construire du lien social et œuvrer au bien commun. Mais ils pourraient sans doute faire la même chose dans le cadre d’une commune nouvelle.

Il y a toute une réflexion à mener en France sur la réforme des communes, les relations communes-intercommunalités ainsi que le couple départements-régions. En général, lorsque l’on touche à un niveau, les autres sont concernés par ricochet. Ainsi, aux Pays-Bas, la création de communes plus grandes a débouché sur la nécessité d’aller vers des régions plus grandes. En France, en commençant par le biais de la réforme régionale, on commence à parler de sujets inenvisageables auparavant.

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  1. Je cite l’inerviewée (Mme Cahbry, de l’OCDE): « Bien sûr, les 520 000 conseillers municipaux – un électeur sur cent ! –, qui sont en grande partie bénévoles, sont une très grande richesse pour la démocratie locale, pour construire du lien social et œuvrer au bien commun. »
    Merci à elle d’en être conscience, ce n’est pas donné à tout le monde.

    Hélas, elle dit juste derrière une absurdité absolue :
    « Mais ils pourraient sans doute faire la même chose dans le cadre d’une commune nouvelle. »

    Oui, sauf qu’ils seraient 10 fois moins. (seul de 20 000 habitants par intercommunalité, au lieu de 1 840 habitants/commnne actuellement).

    Donc 10 fois de temps, 10 fois moins d’énergie, et 10 fois moins d’idées créatrices, et donc 10 fois moins d’efficacité.

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