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Lois de finances 23/12/2014

Finances locales : ce qui attend les collectivités territoriales en 2015

par Xavier Brivet
Tirelire dépenses recettes © Flickr-Kenteegardin

Le Parlement a définitivement adopté, le 18 décembre, les textes budgétaires. Plusieurs mesures auront un impact sur les finances locales (baisse des concours de l’Etat, renforcement de la péréquation, évolution de la dépense locale). Saisi, le 19 décembre, du PLF pour 2015 et du PLFR 2014, le Conseil constitutionnel rendra sa décision dans les tous prochains jours. Deux chantiers importants seront menés en 2015 : la réforme de la DGF applicable en 2016 et la révision expérimentale des valeurs locatives appliquées aux logements d’habitation qui devrait s’étaler jusqu’en 2018.

Cet article fait partie du dossier:

Finances locales : gérer dépenses et ressources tout au long du mandat

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Le Parlement a définitivement adopté les textes budgétaires (collectif budgétaire 2014  loi de finances pour 2015 et loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019). Sous réserve de la décision du juge constitutionnel, voici les principales mesures impactant les collectivités et leurs groupements.

1 – Concours financiers de l’Etat

La baisse de dotations de 11 milliards sur trois ans (2015-2017) prévue par le projet de loi de finances pour 2015 se matérialise par 3,7 milliards de moins pour les collectivités territoriales. Soit une diminution de 6,5 % de l’enveloppe normée, qui passe de 56,839 milliards à 53,169 milliards. Comme pour la baisse de 1,5 milliard d’euros en 2014, la répartition de cette moindre ressource se fera au prorata des recettes de fonctionnement par niveau de collectivités, soit :

  • 2,071 milliards pour le bloc local (dont 70 % pour les communes, soit 1,45 milliard, et 30% pour les intercommunalités, soit 621 millions d’euros)
  • 1,148 milliard pour les départements
  • 0,451 milliard pour les régions. 

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 (article 14) prévoit que l’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants, exprimés en milliards d’euros courants : 56,87 en 2014 ; 53,45 en 2015 ; 49,79 en 2016 ; 46,12 en 2017.

Cet ensemble est constitué par les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales ; les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », hors crédits ouverts au titre de la réserve parlementaire. « Les modalités de répartition de ces concours sont déterminées en association avec les collectivités territoriales ».

Commentaire
Contrairement aux associations d’élus locaux, le gouvernement relativise l’impact de la baisse de ses concours entre 2015 et 2017 en rappelant « que les bases des impôts locaux sont spontanément dynamiques et génèrent une augmentation régulière des ressources des collectivités ». En outre, cette baisse sera selon l’Etat d’autant plus soutenable que les concours financiers de l’État « ne représentent que 28 % des 189 Md€ de recettes de fonctionnement des collectivités, composées à 60 % de recettes fiscales ». Ainsi au total, les recettes des collectivités territoriales « progresseront de 10 Md€ entre 2014 et 2017, soit de +1,3% par an en moyenne », indique le rapport annexe à la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019.

2 – Dotations de solidarité (PLF 2015)

DSU-DSR : augmentation sensible des dotations de péréquation verticale, soit une hausse de 180 millions d’euros pour la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de 117 millions pour la dotation de solidarité rurale (DSR).

FDPTP : le gouvernement maintient les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP, 423 millions d’euros).

FPIC : le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (péréquation horizontale) atteindra 780 millions d’euros en 2015, soit une progression de 210 millions (+ 36%). Le FPIC doit atteindre un volume de 2% des recettes de fonctionnement en 2016.

Commentaire
Là encore, et contrairement aux associations d’élus locaux, le gouvernement affirme que « grâce à ces efforts, l’impact de la baisse des concours financiers de l’État sera modulé en fonction de la richesse de la collectivité concernée ». À titre d’exemple, « la contribution par habitant des communes dont les ressources sont les plus élevées sera sept fois plus forte que celle des communes les plus en difficulté », souligne le rapport annexe à la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019.

3 – Investissement local 

DETR : conformément à l’annonce du Premier ministre devant le congrès des maires, le Parlement a voté dans le cadre du PLF pour 2015 une hausse d’un tiers des crédits de la dotation d’équipement aux territoires ruraux (DETR) afin de soutenir l’investissement local. «Un tiers, cela représente 200 millions d’euros pour engager des projets de proximité portés par les communes et intercommunalités », avait précisé Manuel Valls. La hausse de la DETR (616 millions d’euros en 2014) de 200 millions d’euros en 2015 hors enveloppe normée figure dans la 12nde partie du PLF 2015 dans les articles rattachés à la mission « crédits aux collectivités territoriales ».

Commentaire
Le rapport annexe à la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 indique que « les dépenses d’investissement diminueraient spontanément en 2014 et 2015 du fait du cycle électoral puis rebondiraient à partir de 2016 ». L’investissement local serait, par ailleurs, soutenu « par les nouveaux contrats de plan État-région pour les années 2015-2020 et par le développement du très haut débit financé par le programme d’investissements d’avenir ».

4 – Mesures diverses 

Logement : le gouvernement octroie 100 millions d’euros à un fonds « pour accorder aux communes une aide de 2 000 euros pour chaque logement permettant l’accueil de populations nouvelles ». Un moyen de « soutenir financièrement les maires bâtisseurs, ceux qui font le choix de construire des logements là où les besoins sont les plus importants », avait expliqué le Premier ministre devant le congrès des maires. Cette disposition n’a pas été votée en tant que telle dans le PLF 2015 mais les autorisations d’engagement de la mission « Egalité des territoires et Logement » (2nde partie du PLF) ont été relevés de 100 millions d’euros. Le gouvernement a pris l’engagement de débloquer et dépenser les crédits par voie règlementaire au fur et à mesure des besoins. A priori cette aide sera réservée aux zones tendues et aux communes respectant les objectifs de la loi SRU.

Rythmes scolaires : pérennisation du fonds d’amorçage en faveur de la mise en place d’activités périscolaires par les communes. Le fonds d’amorçage devient un fonds de soutien (environ 300 millions d’euros pour chaque année scolaire) qui participe au financement des activités périscolaires dans le cadre d’un projet éducatif territorial prévu à l’article L. 551-1 du code de l’éducation. (PLF pour 2015)

Communes nouvelles : « La première année de la création de la commune nouvelle, sa dotation forfaitaire est égale à la somme des dotations forfaitaires versées aux communes anciennes l’année précédant la fusion, majorée ou minorée du produit de la différence entre la population de la commune nouvelle et les populations des communes anciennes l’année précédente par un montant compris entre 64,46 € et 128,93 € par habitant en fonction croissante de la population de la commune nouvelle ». (PLF pour 2015)

Intercommunalité : assouplissement des règles de révision des attributions de compensation (reversements des EPCI à leurs communes membres). Les modifications pourront être adoptées à la majorité qualifiée de deux tiers du conseil communautaire et avec l’accord de tous les conseils municipaux à la majorité simple. (PLF pour 2015)

5 – Dépense locale : mise en place de l’objectif « indicatif »

La Cour des comptes (en juin et en octobre) et la mission Malvy-Lambert sur la maîtrise des dépenses publiques (dans un rapport remis le 16 avril dernier au chef de l’Etat) le proposaient. Le gouvernement le fait. La loi de programmation des finances publiques 2014-2019 instaure un objectif d’évolution de la dépense publique locale (ODEDEL). Cet objectif est indicatif. Il s’appliquera sur le périmètre de la dépense totale, hors amortissement de la dette. Mis en place à compter de 2015, il « permettra de partager, entre l’État et les collectivités territoriales, un outil de mesure objectif de la trajectoire de la dépense locale. Il sera, à compter de 2016, affiné par catégorie de collectivités territoriales ».

L’article 11 de la loi indique que l’objectif est « exprimé en pourcentage d’évolution annuelle et à périmètre constant ». Cet objectif s’établit comme suit :

Le gouvernement présentera devant le Parlement, en préalable à l’examen du projet de loi de finances de l’année, les hypothèses retenues pour le calcul de l’ODEDEL. Cet objectif sera déterminé après consultation du comité des finances locales (CFL) et ensuite suivi, au cours de l’exercice, en lien avec ce comité. Le gouvernement présentera aussi chaque année au CFL, avant le débat d’orientation des finances publiques, un rapport présentant le bilan de l’exécution de l’ODEDEL.

À compter de 2016, l’Etat présentera, en outre, au CFL une décomposition, sur l’ensemble de la période de programmation, de l’objectif pour les EPCI à fiscalité propre, les régions, les départements et les communes. Il recueillera à cette occasion l’avis du CFL. Parallèlement, une annexe générale sera jointe au projet de loi de finances de l’année « détaillant les attributions individuelles versées aux collectivités territoriales ou, le cas échéant, les prélèvements dont elles font l’objet, au titre de l’année précédente ». Ces données individuelles sont mises à la disposition du public sur internet.

Commentaire
En dépit de la méthodologie retenue par l’Etat, cette démarche, inédite, bien que l’objectif soit non normatif et non contraignant, est contestée par la plupart des associations d’élus et des membres du CFL, qui y voient l’amorce, si ce n’est la première étape, d’un « verrouillage des dépenses locales » et d’une remise en cause des principes constitutionnels de libre administration et d’autonomie financière des collectivités.

 

6 – Fiscalité locale

Pérennisation de la faculté pour les départements de relever de 3,80 % à 4,50 % le taux des droits de mutations à titre onéreux (DMTO) et du fonds de solidarité des départements, deux mesures introduites en 2014.

Possibilité pour les communes situées dans les zones où le marché de l’immobilier est tendu de majorer de 20% la taxe d’habitation sur les résidences secondaires dès 2015 (collectif budgétaire 2014).

Majoration au profit de l’Etat de 50% de la taxe sur les surfaces commerciales pour les grandes surfaces. Elle sera acquittée par les surfaces de vente de plus de 2.500 m2 (collectif budgétaire 2014).

Suppression de deux petites impositions : la taxe sur les trottoirs et de la taxe sur la gestion des eaux pluviales urbaines (PLF 2015)

7 – Les chantiers financiers et fiscaux en cours 

Réforme de la DGF en 2016 « pour encourager les comportements vertueux et renforcer les mécanismes de solidarité financière entre collectivités riches et pauvres », a précisé Christian Eckert, secrétaire d’Etat au Budget. La création d’un coefficient de mutualisation pour le calcul de la dotation d’intercommunalité et d’une DGF globalisée au niveau des EPCI sont notamment évoquées.

Révision des valeurs locatives : Paris, le Val de Marne, l’Orne, la Charente-Maritime et le Nord devraient être les cinq départements retenus par le gouvernement pour expérimenter, entre 2015 et 2018, le processus de révision des valeurs locatives des logements qui n’ont pas été actualisées depuis 1970. Christian Eckert, secrétaire d’Etat au Budget, devrait signer d’ici la fin de cette année l’arrêté permettant le lancement de ce chantier fiscal, dans l’optique d’une généralisation progressive à partir de 2019, afin de lisser les effets dans le temps. Le chantier est en effet risqué : des transferts fiscaux importants s’opèreront entre les contribuables d’une même commune, compte tenu de l’application des valeurs cadastrales actualisées. Un dossier sensible dont la gestion incomberait à la majorité issue des élections de 2017, au niveau national. Et aux maires, au niveau local, à un an des élections municipales…

Normes : le gouvernement promet « un coût 0 » des normes sur les budgets locaux via la mise en place d’un dispositif de pilotage interministériel permettant « un meilleur contrôle du flux des nouveaux textes et une simplification à plus grande échelle du stock » a expliqué André Vallini, secrétaire d’État chargé de la réforme territoriale, devant le congrès des maires. Dès mars 2013, le rapport Lambert-Boulard sur la lutte contre l’inflation normative pointait un stock de 400 000 textes qui nécessiteraient 2000 ans pour être résorbé… . Alain Lambert, Médiateur des normes applicables aux collectivités, a préconisé, le 26 novembre, devant le Sénat, une procédure de déclassification des normes existantes, réalisée par les administrations elles-mêmes. Il est aussi favorable à l’expérimentation d’un pouvoir règlementaire local négocié avec le pouvoir règlementaire national. Le Sénat a désigné au sein de sa délégation aux collectivités territoriales un Premier vice-président chargé de la simplification des normes : Rémy Pointerau, sénateur-maire UMP de Lazenay (Cher), devra « examiner les projets et propositions de loi comportant des normes applicables aux collectivités, et proposer dans toute la mesure du possible leur simplification ou leur suppression ». Et aussi  examiner les suggestions des élus ayant répondu au questionnaire électronique du Sénat sur le sujet.

Au-delà des normes, les élus locaux ont redemandé un gel des dépenses contraintes sur lesquelles les exécutifs locaux n’ont aucune responsabilité, à l’occasion de la première réunion de la « conférence des collectivités territoriales », réunie au Sénat le 9 décembre. Selon l’AdCF, 40% des dépenses de fonctionnement du bloc local ont une cause exogène.

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