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25e Congrès de l'AdCF 08/10/2014

Réforme territoriale : les choix des présidents de communauté pour le nouveau mandat

par Aurélien Hélias
abrest-interco-vichy-val-d-allier © Flickr/JL-Zimmermann

25 ans après sa création, l’AdCF a mené auprès de ses adhérents présidents d’intercommunalités une vaste enquête sur les enjeux politiques, économiques et d’organisation locale que recouvrent pour les EPCI les différentes réformes en cours. Où l’on découvre notamment que les patrons des éxécutifs intercommunaux approuvent la « dévitalisation » du conseil départemental sans en réclamer les compétences sociales ; ou encore qu’une majorité des présidents d'EPCI veulent maintenir leurs dépenses d’investissement via l’emprunt ou la baisse des charges de fonctionnement.

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La réforme de la décentralisation

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A l’heure de tenir son 25e congrès, du 8 au 10 octobre à Lille, qui verra Charles-Eric Lemaignen succéder à Daniel Delaveau, l’AdCF a souhaité prendre le pouls des intercommunalités dans un contexte de réformes touts azimuts, au premier rang desquelles la réforme territoriale.

Dans cette enquête, dévoilée ce 8 octobre à Lille aux adhérents de l’association, compétences et périmètres des intercommunalités suscitent des avis tranchés. Les moyens de maintenir l’investissement local ou le bilan du nouveau scrutin divisent, au contraire, les présidents d’EPCI.

 

Compétences : économie et PLUI plébiscités, habitat et social repoussés

Alors que le projet de loi de nouvelle organisation territoriale de la République (« Notre ») doit renforcer, outre les compétences des régions, celles des intercos, les présidents d’EPCI ont un avis assez tranché sur le sujet. Pour 80% d’entre eux, il convient de consolider deux domaines « historiques » d’action intercommunale : le développement économique (45%), auquel est associé l’emploi, et l’aménagement et l’urbanisme (35%).

Le premier s’illustre par l’insistance des communautés à être l’échelon de proximité de référence des régions en matière de dynamisation économique territoriale ; tandis que le second renvoie à la longue bataille qu’a menée l’AdCF pour voir votée la transmission automatique du PLU aux EPCI, même si celle-ci n’a été adoptée qu’avec de nombreux garde-fous pour les communes.

Plébiscité par les communautés, le PLUI peine à s’imposer
Symbole de ce difficile transfert : cette minorité de blocage obtenue par les communes au transfert automatique du PLU à l’interco d’ici 2017 semble porter ces fruits. Trois quarts des communautés ne prévoient pas à ce jour de transfert, une décision soit définitive (13% font état d’un accord de mandat prévoyant que le transfert n’aura pas lieu), soit liée à un débat reporté à plus tard (61%). Malgré l’attrait quasi unanime des EPCI pour le PLUI, seul un quart devrait à court terme disposer de l’outil : 10% l’exercent déjà, 16% prévoit un transfert entre maintenant et 2017.

En revanche, peu d’appétence des patrons d’exécutif intercommunaux pour les autres compétences : les services publics de proximité, dont la santé, n’intéressent que 10% d’entre eux, la voirie et les transports 4% et la politique de l’habitat, alors que les EPCI peuvent demander au département la délégation des aides à la pierre, seulement 3% !

Les communautés veulent dévitaliser le département…
Mais s’il y a bien un renforcement de compétences qui est loin de susciter l’enthousiasme, avec le sport et la culture, c’est celui de l’action sociale, cité comme priorité par seulement 1% des présidents d’interco… La raison ? Plus de deux présidents d’EPCI sur trois (69%) jugent un tel transfert du département à leur EPCI non souhaitable en raison tout à la fois du coût et de la technicité d’une telle compétence. Seuls 30% l’envisagent, mais pour la plupart de manière limitée.

… mais sans récupérer ses compétences
Paradoxe : ils ne sont que 17%, alors que le gouvernement veut faire évoluer le conseil départemental d’ici 2020, à plaider pour le maintien de cette collectivité avec ses compétences actuelles, pourtant essentiellement tournées vers l’action sociale. Une large majorité se rassemble en effet sur la substitution à l’actuelle collectivité d’une « fédération des intercommunalités » (36%), le maintien du conseil départemental mais autour de compétences réduites (27%) ou même sa suppression pure et simple (16%).

C’est donc l’option « dévitalisation » du département qui est plébiscitée sans que pour autant les présidents d’interco se sentent prêts à récupérer les prérogatives de feu le conseil général, et encore moins en matière d’action sociale…

 

Révision des SDCI : l’attentisme est de mise

Alors que la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) doit se faire courant 2015, seule une moitié des EPCI ont engagé les travaux nécessaires (20%) ou du moins les ont prévus pour cet automne (31%).

Signes de l’attentisme et de l’incertitude qui règnent quant aux conclusions des différentes réformes en cours (modification des périmètres régionaux, annonces successives contradictoires sur le calendrier des élections départementales et régionales, incertitudes sur un futur seuil minimal de 20 000 habitants par EPCI), la moitié des présidents d’interco, soit ne savent pas où en sont les travaux de la CDCI dans leur département (35%), soit observent que ces travaux sont gelés (14%) dans l’attente du vote de la loi portant « Notre ». Celle-là même qui n’a pourtant pas encore débuté son examen parlementaire qu’on annonce plus mouvementé que prévu…

Un calendrier jugé trop serré
Or, justement, les deux tiers des présidents d’interco estiment que le calendrier prévu, avec une refonte des SDCI en 2015 et une application de ceux-ci en 2016, est bien trop serré. Pourtant, s’il était prévu initialement que les nouveaux SDCI soient réalisés dans un délai d’un an à partir des renouvellements municipaux (soit mars 2015), le nouveau projet de loi « Notre » repousse l’échéance au 31 décembre 2015, pour une mise en œuvre courant 2016. Un assouplissement visiblement insuffisant aux yeux des présidents d’interco.

Là encore, la probabilité d’un seuil obligatoire de 20 000 habitants pour les communautés semble mettre à mal les calendriers locaux dans près de trois quarts des territoires : 43% des présidents d’interco considèrent la disposition comme de nature à reporter de nombreuses décisions (schémas de mutualisation, prises de compétences, projets de territoires, projets d’investissement, pactes financiers…) et 29% estiment qu’elle perturbera a minima les débats sans pour autant reporter les décisions.

 

Haro sur un seuil unique de 20 000 habitants

20 000 habitants minimum pour un EPCI, un seuil adapté à votre territoire ? A l’heure où l’AdCF dénombre 1 507 intercommunalités de moins de 20 000 habitants, soit 70%  des 2 145 EPCI qui couvrent quasi intégralement le territoire, on ne sera pas surpris de voir 55% des répondants juger que ce nouveau seuil serait de nature à imposer des périmètres trop vastes.

Avec probablement parmi ces « réfractaires » des présidents d’intercos situées dans les régions de faible densité (Limousin, Franche-Comté, Champagne-Ardenne, Corse) ou dans certains départements très ruraux (Lozère, Nièvre) où la quasi-totalité des communautés sont situées en dessous du nouveau seuil.

Pouvoirs de modulation ou de dérogation sont plébiscités
On imagine aisément les 15% « manquants » constitués d’EPCI entre environ 15 000 et 20 000 habitants et jugeant qu’atteindre le seuil de 20 000 serait un pas acceptable, voire déjà en projet. De même que les 39% d’EPCI jugeant ce seuil adapté, dépassent vraisemblablement déjà les 20 000 habitants, tandis que les 6% l’estimant trop faibles sont probablement à la tête de villes moyennes ou de petites villes-centre qui, pour des raisons historiques et/ou politiques, n’ont pas encore réussi à constituer une interco à cette échelle.  

Reste qu’une large majorité se prononce en faveur des divers assouplissements du seuil proposés par l’AdCF : un pouvoir de modulation du seuil donné aux CDCI et au préfet pour tenir compte de la diversité géographique (87%) et/ou des critères alternatifs au seuil de 20 000 liés au nombre de communes ou à la densité démographique (84%) remportent les suffrages.

En revanche, l’idée de supprimer toute révision à la hausse du seuil minimal pour ne tenir compte que du critère qualitatif – et donc forcément subjectif – du « bassin de vie » rencontre une bien plus faible majorité : 58%.

 

Investissement : révision à la baisse des ambitions

Au diapason des dirigeants des autres niveaux de collectivités locales, les présidents d’intercos sont une large majorité à estimer que la baisse des dotations de l’Etat aura pour conséquence soit la remise en cause des nouveaux projets (42%) ou a minima leur décalage dans le temps (38%) voire leur remise cause (7%).

Les plus pessimistes (13%) ou ceux dont les territoires dépendent essentiellement des dotations de l’Etat estiment même qu’ils devront désormais se contenter des projets d’entretien ou de simple renouvellement des équipements déjà existants.

La variable des dépenses de fonctionnement
Pour autant,  tous les présidents d’EPCI ne font pas une croix sur leur programme d’investissement et ceux souhaitant maintenir leur niveau d’investissement sont 61% à penser être capables de le faire via le maintien de l’autofinancement généré par la réduction des charges de fonctionnement. Autre option envisagée par un tiers des exécutifs intercommunaux : recourir davantage à l’emprunt.

Quant à la possibilité, fortement encouragée par le gouvernement, de réaliser des économies d’échelle via la mutualisation, cette ambition est encore loin de se transcrire dans les faits. Alors que la loi RCT du 16 décembre 2010 impose la rédaction d’un schéma de mutualisation d’ici mars 2015, seuls 23% des communautés répondantes ont engagé sa rédaction ! Plus de la moitié (56%) renvoient cette tâche à l’automne et 20% ne l’ont tout simplement pas prévu à ce jour…

Le coefficient de mutualisation, arme à double tranchant
A noter enfin que la perspective de voir introduit un coefficient de mutualisation dans le mode de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est très diversement appréciée. Motif d’encouragement au chantier de la mutualisation pour une petite moitié des répondants, ce coefficient est à l’inverse un élément à même de « perturber les réflexions » tant qu’il n’est pas officiellement annoncé et précisé pour l’autre moitié des présidents d’EPCI.

 

Scrutin fléché : un bilan en demi-teinte

Ce devait être le premier saut vers plus de démocratie directe dans l’élection des conseillers communautaires : l’apparition du scrutin fléché lors des dernières élections locales de mars n’a semble-t-il pas permis, comme espéré, le saut qualitatif en matière de démocratie locale à en croire près des deux tiers des présidents de communauté.

Pour 36%, cette modification du scrutin n’a eu aucun effet et 28% jugent même que cela a « complexifié les choses au lieu de les simplifier pour les citoyens ». A moins qu’il ne faille laisser dans certains territoires encore un peu de temps aux citoyens locaux pour se familiariser avec le nouveau système, comme semblent le penser 36% des patrons d’exécutifs intercommunaux, qui jugent que le principe même de ce scrutin fléché a déjà « renforcé la lisibilité et la légitimité » de leur communauté.

Les présidents de ne veulent pas se faire élire au suffrage direct
Une interprétation que semble confirmer les souhaits des présidents d’EPCI pour les prochains scrutins de 2020 : 43% souhaitent maintenir le mode d’élection utilisé en mars dernier tandis que 31% verraient d’un bon œil une élection pour tout ou partie des conseillers communautaires par un scrutin de liste à l’échelle de la communauté.

A noter que l’idée d’élire au suffrage direct le seul président de l’EPCI ne rassemble qu’une faible minorité des répondants (15%)… qui sont pourtant les premiers concernés.

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