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Marchés publics 17/07/2014

Partenariats public-privé : un outil disproportionné pour les collectivités locales

par Aurélien Hélias
Tirelire, Economies, Finances © Flickr-401(K)2013

Les PPP, « bombes à retardement budgétaire » ? Un rapport d’information du Sénat du 17 juillet tire la sonnette d’alarme sur les dangers de ces contrats de partenariat public-privé dont les collectivités sont particulièrement friandes. Une obligation de conseil extérieur, un montant minimal pour chaque opération et une évaluation budgétaire renforcée devraient permettre de restreindre les PPP locaux aux contrats qui le nécessitent vraiment… et aux collectivités ayant les reins suffisamment solides pour les assumer sur le long terme.

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Finances locales : gérer dépenses et ressources tout au long du mandat

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Une dépense publique « rigidifiée » faisant peser sur les générations futures « une bombe à retardement » par le seul fait du « syndrome d’addiction » des acteurs publics… les sénateurs Jean-Pierre Sueur (PS) et Hugues Portelli (UMP) n’ont pas eu peur d’utiliser une image choc pour prévenir les acteurs publics des dangers financiers qu’ils encourent en signant des contrats de partenariat public-privé, plus connus sous le nom de PPP.

Dans leur rapport d’information présenté le 17 juillet 2014, les deux parlementaires mettent en gardent les pouvoirs publics contre ces contrats qui ont pour caractéristique première de confier à la fois la maîtrise d’œuvre et la maîtrise d’ouvrage au partenaire privé, dont la rémunération sera échelonnée sur toute la durée de l’exploitation et non en une seule fois à la réception des travaux.

Une rigidité de la dépense accrue par la « règle d’or » - « Pour les collectivités territoriales, la ‘rigidification’ de la dépense issue des contrats de partenariat est accrue par la règle d’or qui les empêche de recourir à l’emprunt pour équilibrer leur dépense de fonctionnement (les contrats de partenariat étant financés sur le budget de fonctionnement – paiement de la redevance – et non d’investissement) », décrypte le rapport.

D’où des budgets locaux « sous la double contrainte de la règle d’or et des engagements passés, ce qui restreint les marges de manœuvre de la collectivité dans ses dépenses de fonctionnement », préviennent-t-ils.

La très obscure « efficience économique »
Une réalité que ne prendraient pas suffisamment en compte les acteurs publics, notamment locaux, qui voient le plus souvent dans le PPP « un instrument de facilité » qui leur permettant « d’investir au-delà de leurs possibilités budgétaires et financières en raison de la possibilité de bénéficier d’un paiement différé ».

 

La personne publique, en particulier les collectivités territoriales, se contentent d’analyser les enjeux immédiats d’un projet passé en contrat de partenariat, sans apprécier l’ensemble des risques sur toute la durée du contrat. »

Rapport Sueur-Portelli

 

« L’analyse des évaluations préalables, les données souvent biaisées en faveur des contrats de partenariat et l’absence d’information relative à la soutenabilité budgétaire des engagements montrent que la personne publique, en particulier les collectivités territoriales, se contentent d’analyser les enjeux immédiats d’un projet passé en contrat de partenariat, sans apprécier l’ensemble des risques sur toute la durée du contrat », véritable « carcan contractuel » à terme.

Conséquence : les collectivités choisiraient trop souvent le PPP « pour des projets non adaptés, en méconnaissance du fait qu’en vertu de la loi ce type de contrat devait rester l’exception ». C’est l’une des raisons pour lesquelles le Sénat souhaite d’ailleurs supprimer le critère de « l’efficience économique », celui des économies potentielles, pour justifier le recours à un PPP. Un critère jugé bien plus flou encore que les deux autres admis à ce jour : la complexité et/ou l’urgence du projet.

 

Conflits d’intérêts à la MAPPP
Les collectivités favoriseraient aussi trop fréquemment ce genre de contrat, faute de pouvoir en démêler les réels engagements financiers sur le long terme. Et « en particulier les plus modestes d’entre elles [qui] ne disposent pas des ressources internes suffisantes pour négocier avec des grands groupes disposant de l’appui de plusieurs conseils ».

Un combat d’autant plus inégal que les solutions d’appui au secteur public local font défaut, selon les deux sénateurs.

– D’une part, le contrôle de légalité effectué par les préfectures « n’est pas assuré de façon satisfaisante », le contrôle budgétaire se limitant « à un simple contrôle de la régularité et du respect des règles d’enregistrement budgétaires et comptables » et non sur la nécessaire « soutenabilité budgétaire du recours à un contrat de partenariat ».

Des avis extérieurs et a priori obligatoires
– D’autre part, la mission nationale d’appui aux PPP, la MAPPP, outre que celle-ci est en « situation potentielle de conflit d’intérêts » du fait de son triple rôle de conseil, d’évaluation et de promotion des PPP, n’est « saisie que d’une minorité de projets. Sa saisine par les collectivités territoriales n’étant que facultative, elle ne permet pas de minimiser les risques de contentieux » pour celles-ci, regrettent les deux sénateurs.

Forts de ce constat, Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli souhaitent non seulement retirer à la MAPPP son rôle de promotion afin de garantir l’impartialité de ses évaluations, mais aussi rendre obligatoire sa saisine pour avis par toute collectivité désireuse de signer un PPP.

La mission pourrait alors évaluer « la pertinence de la formule juridique retenue et l’efficience économique du projet », tandis qu’un autre avis, celui de la direction départementale des finances publiques (DDFIP), serait lui aussi rendu obligatoire pour jauger les capacités budgétaires de la collectivité. Deux avis obligatoires qui ne violeraient pas le principe de libre administration des collectivités territoriales « interdisant à l’Etat d’exercer un contrôle préalable sur les choix de gestion locaux », soulignent les sénateurs, puisque ces avis ne lieraient pas les élus locaux dans leur choix final de contrat.

Un seuil minimum de 50 millions d’euros ?
L’évaluation préalable, recentrée notamment sur les capacités de remboursement à moyen et long terme de la collectivité, pourrait, elle, être confiée à des organismes publics, « indépendants et habilités », notamment un « organisme agréé par le ministère de l’économie et des finances totalement indépendant des parties contractantes ».

Alors que la loi n’impose aucun montant minimal pour souscrire des PPP, les sénateurs suggèrent de refréner l’appétit tous azimuts des collectivités en le limitant à des enveloppes qui rendent ce type de contrat nécessaire : le montant du PPP devrait dépasser un certain seuil financier, qui pourrait être fixé à 50 millions d’euros HT, envisagent les sénateurs.

Chiffres Clés

Les PPP et le secteur public local

Selon les estimations de l’institut pour la gestion déléguée (IGD) :

  • 156 contrats de partenariat ont été attribués entre 2004 et mi-2012, pour un montant de 34 milliards d’euros HT.
  • 79 % de ces contrats (124 sur 156) ont été conclus par les collectivités locales.
  • 22 % du montant global des contrats signés (7,5 milliards d’euros) l’ont été par ces collectivités territoriales.
  • 62,3 millions d’euros : le montant moyen d’un PPP signé par une collectivité, contre 827 millions en moyenne pour ceux de l’Etat.
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