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Mandat 27/10/2012

La fonction d’élu est devenue un « métier » à temps plein

par Laurence Denès

La technicité des dossiers et la multiplication des acteurs ont complexifié l’exercice du mandat. Le mandat municipal est devenu un « métier », même s’il est d’abord, pour les élus, un engagement civique. Ces derniers demandent cependant un statut de l’élu pour l’exercer dans de bonnes conditions.

« Elu en 1983, j’ai eu l’impression que j’allais pouvoir profondément remodeler les choses, notamment grâce à la décentralisation et à son formidable appel d’air. Trente ans plus tard, mon enthousiasme est tempéré car le système est juridiquement plus contraignant », reconnaît Christian Demuynck, sénateur-maire de Neuilly-Plaisance (20 300 hab., Seine-Saint-Denis).

« La fonction a incontestablement évolué, confirme Jean-Pierre Grand, cinq mandats à la tête du conseil municipal de Castelnau-le-Lez (15 000 hab., Hérault). La décentralisation a enrichi nos compétences jusqu’à même laisser parfois le maire un peu trop seul face au chômage ou la sécurité. Mais nos marges de manœuvre ont aussi été progressivement réduites par des dispositifs de plus en plus normalisés. »

« En fait, être maire en 2012 relève d’un mix entre plus de sens et moins de souveraineté ! », résume Marlène Thibaud, maire de Camaret-sur-Aigues (4 200 hab., Vaucluse) depuis 2008.

Une perte de souveraineté
« Moins de pouvoir, c’est peu dire ! », fulmine Bernard Cailleaux, maire d’Orlu (48 hab., Eure-et-Loir) de père en fils depuis 1884. Elu dès 1977, lui-même mesure le chemin parcouru : « Le tout juridique a fait de l’écharpe tricolore un carcan. Aujourd’hui, il faut un document pour tout. Sous couvert de décentralisation, le maire est en réalité aux ordres d’une administration dont il applique les directives. »

L’intercommunalité, « tournant décisif de ces dernières décennies » selon la députée-maire de Niort (56 900 hab., Deux-Sèvres), Geneviève Gaillard, est aussi tenue pour responsable du pire par quelques-uns : bien sûr, « elle permet de s’entraider », souligne René Rose, maire de Borce (170 hab., Pyrénées-Atlantiques) depuis 47 ans ; néanmoins, la coopération intercommunale serait un « moyen de contourner la fusion des communes », elle ne représenterait qu’un « surcroît de travail, avec ses commissions et réunions qui se surajoutent », pour Bernard Cailleaux. Sans compter que « l’entente n’est pas toujours aisée entre petites et grandes communes, d’où un partage des compétences qui ressemble parfois à une spoliation », déplore Josette Renaux, élue en 2008 à Baccarat (4 600 hab., Meurthe-et-Moselle).

« Le plus beau mandat »
Primo-élu à Dieppe (32 600 hab., Seine-Maritime), Sébastien Jumel est nettement plus positif : sans nier « l’inflation réglementaire, le millefeuille institutionnel, la stratification juridique et l’hyper-responsabilisation, le mandat municipal reste le plus beau de tous, et la décentralisation y contribue ». Selon lui, « l’élu local doit aujourd’hui être présent sur tous les fronts, celui de la macro-économie (développement local, enfance…) comme celui de la micro-économie, où s’imaginent sans cesse de nouveaux services ».

« C’est simple », tranche André Santini, député-maire d’Issy-les-Moulineaux (64 000 hab., Hauts-de-Seine) depuis 1980, « il y a un avant et un après décentralisation comme il y a un avant et un après Jésus-Christ : la différence s’appelle compétences et responsabilités ». « En un mot : liberté », ajoute André Laignel, secrétaire général de l’AMF et maire d’Issoudun (13 200 hab., Indre) depuis 1977. Le député-maire de Versailles (86 500 hab., Yvelines), François de Mazières, confirme que « la décentralisation donne les moyens de la créativité. Le notable précautionneux d’hier a laissé place au maire entreprenant, premier ambassadeur de sa collectivité et fédérateur d’énergies sur tout un territoire. »

Le projet plutôt que le parti
« Le périmètre de la fonction a changé », décrit André Laignel : « Avant on achetait des hectares, on construisait des routes et on attendait le chaland. Aujourd’hui, il faut aussi offrir de la qualité de vie et, sur ce point, il n’y a plus guère de différence entre deux villes de 15 000 et 100 000 habitants. Toutes recherchent les mêmes services et équipements, d’où la nécessité d’une vision globale. »

Compétition territoriale et attractivité sont devenues les enjeux d’un mandat au cours duquel « le grand écart est une figure imposée entre le clocher pour lequel on a été élu, source de légitimité, et un territoire plus vaste », illustre Marc Baïetto, cinq mandats à Eybens (9 500 hab, Isère). « Aujourd’hui, les suffrages se portent davantage vers un homme, une équipe, un projet de développement local, que vers un parti, comme c’était le cas lors de ma première élection en 1983 », confirme Christian Demuynck.

Le pragmatisme prend le pas sur les clivages et, « alors même que les municipales restent un enjeu au plan national, la décentralisation estompe peu à peu les couleurs politiques au quotidien », renchérit Laurent Baumel, élu en 2008 à Ballan-Miré (8 200 hab., Indre-et-Loire). L’intercommunalité est évidemment le terrain d’expression privilégié de cette tendance : « La dynamique de territoire dépasse les frontières. Les élus doivent donc apprendre à vivre en couple élargi plus ou moins choisi », admet Gilles Dumas, maire de Fourques (2 900 hab., Gard) depuis 1977. « Avant la décentralisation, il fallait de bonnes relations avec les services de l’Etat, aujourd’hui elles sont nécessaires avec ses pairs », s’amuse Marc Baïetto.

Du généraliste à l’expert
« Le bon père de famille qui gérait son bas de laine a également fait place à un gestionnaire avisé, à la fois généraliste et spécialiste », remarque François de Mazières. « Le maire bâtisseur doit savoir se faire aussi expert et gestionnaire », renchérit Sébastien Jumel. Dès lors, « s’entourer d’une équipe d’agents municipaux hautement qualifiés est devenu un impératif », souligne Christian Demuynck.

Une administration dont, d’ailleurs, de plus en plus d’élus locaux partagent le cursus « puisqu’ils sont souvent issus du sérail de l’administration publique et des cabinets », relève Marc Baietto, qui estime être devenu lui-même « par force, une pièce de la machine administrative et technique plus qu’un militant ».

Un engagement et un métier
Du coup, « même dans une commune modeste, être maire est aujourd’hui un véritable métier qui nécessite une totale disponibilité », affirme Marlène Thibaud. Assistante en pharmacie, elle a fait le choix de se mettre en disponibilité. Jean-Pierre Grand insiste sur « la nécessité absolue d’un statut de l’élu local », une attente partagée par 89 % des maires qui jugent l’adoption d’un tel statut « indispensable » ou « utile »(1), « même s’il est important de veiller à ce que la charge reste un engagement et non un métier », estime André Laignel. « Cette réserve prend d’autant plus de sens qu’être maire constitue désormais le tremplin d’une carrière politique, une source de légitimité pour un élu à l’ambition nationale », souligne Jean-Pierre Grand.

« De tout temps, la fonction de maire a fait des personnalités politiques nationales mais ce phénomène s’est amplifié au cours de la Ve République. C’est dorénavant sur l’espace local que l’homme politique peut le plus s’affirmer », relativise l’universitaire Bastien François(2).

Laurent Baumel estime que « la décentralisation a permis de fabriquer une génération d’élus au contact des réalités, apportant ensuite ce regard au plan national. » D’ailleurs, « les grands élus nationaux d’aujourd’hui ne sont-ils pas majoritairement de grands élus de terrain ? », souligne François de Mazières. On comprend dès lors que le projet d’interdire le cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale provoque une levée de boucliers, à gauche comme à droite…

 

Qu’est-ce que la décentralisation a le plus changé en 30 ans ?

« Les relations avec l’Etat »
« Si la décentralisation a libéré les communes de la tutelle du préfet, celles-ci continuaient de bénéficier du conseil des services départementaux de l’Etat. Mais plus les communes ont conquis des marges de responsabilités et d’autonomie, au gré des transferts de compétences, plus les liens avec les administrations de l’Etat se sont distendus. Pire : tous n’interprétant pas les textes de la même manière, certains services déconcentrés compliquent aujourd’hui les situations bien plus qu’ils ne les favorisent. Résultat : pour avancer sans trébucher, les communes les plus modestes doivent s’entourer de cabinets d’études coûteux ou privilégier la logique intercommunale, dans un esprit de mutualisation que tous les élus ne possèdent pas encore. »
Max Feschet, maire de Bouchet (1 300 hab., Drôme) depuis 1983

 

« La paperasserie ! »
« Plus rien n’est comme avant, à l’image du document budgétaire de ma commune, passé d’une feuille A3 recto/verso à un pavé de plusieurs pages. Mais cette paperasserie inflationniste n’est que la partie émergée de l’iceberg. La décentralisation a véritablement signé une révolution de la fonction. Tout y est plus technique et professionnel, exigeant des élus une information permanente et, auprès d’eux, des collaborateurs toujours plus formés. Après un secrétaire de mairie instituteur, je suis aujourd’hui épaulé par un secrétaire de mairie qui, une fois à la retraite, laissera place à un rédacteur territorial ! Cette dynamique touche aussi le maire, aujourd’hui davantage considéré par tous les autres acteurs institutionnels avec lesquels il travaille. »
René Rose, maire de Borce (170 hab., Pyrénées-Atlantiques) depuis 1965

 

« La créativité »
« La décentralisation a tout bonnement changé le mandat local de paradigme. Les maires peuvent désormais faire feu de tout bois pour réaliser leurs projets et les collectivités locales sont devenues de véritables laboratoires où sont testés les élus et les idées. Le maire doit être un visionnaire qui, pour bien agir près, doit voir loin. Dans ce cadre, la créativité s’impose à lui au quotidien, dans les actions menées comme dans les moyens mis en œuvre. La démocratie participative, qui est également venue bouleverser la vie locale ces dernières années, doit être entendue comme un de ces bouillonnants creusets d’inventivité. Le maire du XXIe siècle doit être curieux de tout, à l’affût de tout, capable, au nom de l’efficacité locale, de faire rimer gestion et expérimentation. »
André Santini, député-maire d’Issy-les-Moulineaux (64 000 hab., Hauts-de-Seine) depuis 1980

 

L’avis d’expert
Eric Kerrouche*, directeur de recherche au CNRS/Sciences Po Bordeaux

« Le mythe de l’amateurisme républicain résiste »

Trente ans de décentralisation ont-ils profondément modifié le profil des maires ?
Ils ne sont ni tout à fait les mêmes, ni tout à fait autres. Fortement engagés dans la société civile avant d’accéder au pouvoir, ce sont aujourd’hui des élus plus rationnels qui réservent leur engagement aux arènes électorales mais s’imposent, sur le terrain, comme des techniciens et des gestionnaires. Pour autant, un bon tiers des maires actuels le sont depuis dix ans et plus. Nombre de maires sont en réalité ceux d’hier !

En quoi la décentralisation a-t-elle bouleversé la fonction ?
En libérant l’initiative, la décentralisation a accordé aux maires les moyens d’une action autonome sur une pluralité de champs. Du coup, le local permet au politique d’exprimer son potentiel et de se faire reconnaître. Ce qui renforce les autres mandats, d’où une dynamique quasi naturelle – mais regrettable – de cumuls. Autre effet : un certain présidentialisme à la française confiant toutes les décisions à l’exécutif.

Les projets ont-ils aussi changé ?
Il s’agissait hier de changer la société, l’enjeu est aujourd’hui de changer la ville, en accord avec tous les autres acteurs. C’est donc pour beaucoup la « course à la qualification » du territoire. Parallèlement, le maire doit aussi renforcer son rôle de proximité, les demandes individuelles étant d’autant plus prégnantes avec la crise.

Face à ces avancées, pourquoi la question du statut de l’élu reste-t-elle en suspens ?
Le mythe de l’amateurisme républicain résiste. Résultat : nous n’avons pas le cadre pour faire face aux enjeux d’une gouvernance locale. En 2008, neuf pays européens contraignent leurs maires à exercer cette fonction à plein temps en leur garantissant un salaire équivalent à leur activité antérieure. Et si aucun élu d’Europe ne connaît de statut de l’élu complet, les maires des grandes villes allemandes ou néerlandaises sont mieux rémunérés qu’en France où le cumul devient donc une manière de se préserver.
Propos recueillis par L. D.

* Auteur de « Les élus locaux en Europe, un statut en mutation », La Documentation française, 2006

Note 01:

Selon l’enquête TNS 2012 sur « La perception de la décentralisation par les élus locaux », réalisée sur 19 364 élus du 20 décembre 2011 au 6 mars 2012 - Retourner au texte

Note 02:

Professeur à l’université Paris 1-Panthéon-Sorbonne, directeur du département de science politique de la Sorbonne - Retourner au texte

Chiffres Clés

  • 88 % des élus locaux voient d’abord leur mandat comme un engagement civique, contre 15 % comme un métier.
  • 70 % d’entre eux estiment que leur mandat leur apporte « beaucoup » de satisfaction.
    (Enquête TNS 2012 sur « La perception de la décentralisation par les élus locaux »)
  • 66 % des maires jugeaient leur mandat plus difficile à exercer en 2011 qu’en 2001, selon le baromètre de novembre 2011 du Courrier des maires. 10 % estimaient que « non » et un quart ne se prononçaient pas.
  • Une majorité (89 %) des 20 000 élus locaux ayant répondu, entre décembre 2011 et mars 2012, au questionnaire du Sénat relatif à la décentralisation estiment « indispensable » ou « utile » l’adoption d’un statut de l’élu rassemblant l’ensemble des droits et obligations déterminés par la loi. De la part de l’Etat, les élus attendent soutien, conseils et sécurité, mais aussi une meilleure prise en compte de leur pouvoir de décision et d’adaptation de la loi et des règlements aux spécificités de leur territoire.

Références

  • Article publié dans Le Courrier des maires n° 261 d’avril 2012 (p.78)
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