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Analyse juridique 23/05/2014

EPCI : attention aux effets de la définition de l’intérêt communautaire !

par Auteur associé

Une modification de l'intérêt communautaire entraîne le retrait de plein droit d'une commune d'un syndicat préexistant, en cas d'interférences de périmètres et de compétences entre le syndicat et une communauté d'agglomération.

Une analyse d’Anne Gardère, avocate au barreau de Lyon, cabinet Philippe Petit

Par un arrêt du 13 mai 2014 (1), la cour administrative d’appel de Lyon précise le champ d’application du mécanisme de retrait de plein droit prévu, pour les communautés d’agglomération (CA), par l’article L5216-7 du CGCT.

L’ESSENTIEL

Cet arrêt précise un point de droit complexe, celui du champ d’application du mécanisme de retrait de plein droit de communes, membres d’une CA, lorsqu’elles sont groupées avec d’autres, dans un syndicat préexistant, chargé des mêmes compétences que la CA. Le raisonnement est transposable aux communautés urbaines et métropoles, mais non aux communautés de communes, seule la représentation-substitution s’appliquant à ces dernières (art. L.5214-21 du CGCT ).

Il était établi que le retrait de plein droit s’appliquait en cas d’extension des compétences/périmètre d’une CA (2).

De même, le juge a considéré que le retrait de plein droit s’appliquait pour la définition de l’intérêt communautaire, mais implicitement seulement (3).

Il en allait de même des services de l’Etat (circulaire du ministre délégué aux Collectivités territoriales en date du 25 avril 2006 relative aux incidences juridiques de la qualification des compétences obligatoires, optionnelles ou facultatives), mais leur interprétation est dénuée de toute valeur normative…

La réponse apportée par la CAA de Lyon, dans son arrêt du 13 mai est claire : le retrait de plein droit du syndicat s’applique aux communes, y compris en cas de définition de l’intérêt communautaire.

 

Les circonstances du litige

Créée en 2001, la communauté d’agglomération du Grand Avignon (COGA) disposait de la compétence optionnelle « création, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire », et avait défini l’intérêt communautaire en 2004, puis modifié cette définition en 2006.

Constatant que trois des communes du Grand Avignon étaient déjà membres d’un syndicat mixte ayant pour objet la gestion de l’école départementale de musique du Thor et que cette dernière relevait du champ de l’intérêt communautaire de la COGA, le préfet de Vaucluse, par arrêté du 28 août 2009, avait prononcé la substitution de la communauté au sein du syndicat mixte, sur le fondement de l’article L5216-7 du CGCT.

Tirant les conséquences logiques de cette représentation-substitution, le syndicat mixte avait alors émis un titre exécutoire de 51 744 euros à l’encontre de la CA, au titre des contributions budgétaires dues par celle-ci à la place des trois communes.

La COGA avait, dans un premier temps, saisi le tribunal administratif de Nîmes de deux recours en annulation :

  • l’un, contre l’arrêté préfectoral,
  • l’autre, contre le titre exécutoire.

Elle avait obtenu gain de cause auprès du tribunal administratif de Nîmes (TA Nîmes, 1er décembre 2011, req. n° 1000557 & 1001729), qui avait annulé ces deux actes par jugement du 1er décembre 2011. Le syndicat mixte avait interjeté appel de ce jugement.

 

Le raisonnement du juge

Tout le fond du litige reposait sur l’interprétation de l’article L5216-7 du CGCT. Celui-ci prévoit les règles applicables, lorsque, suite à la création d’une CA, ex nihilo, par fusion ou transformation, une partie des communes de cette dernière sont membres, avec d’autres, d’un syndicat, et que ce dernier est chargé de compétences par ailleurs dévolues à la communauté.

Dans ce cas,

  • si l’interférence de compétences porte sur des compétences légales obligatoires ou optionnelles, les communes sont alors retirées de plein droit du syndicat préexistant.
  • Si, en revanche l’interférence porte sur des compétences facultatives, c’est le mécanisme de représentation-substitution qui s’applique. De même en cas d’extension des compétences.

En revanche, l’article L5216-7 reste muet sur les règles à appliquer si l’interférence de compétences résulte d’une modification de l’intérêt communautaire, comme c’était le cas dans cette affaire, suite à la modification de l’intérêt communautaire opérée en 2006.

 

La solution apportée par la cour

Une solution sans équivoque est apportée par la cour administrative d’appel de Lyon, qui confirme le jugement du tribunal administratif de Nîmes.

1) La cour considère tout d’abord qu’une modification de la définition de l’intérêt communautaire d’une compétence optionnelle obligatoire n’est pas considérée comme une extension de compétences, au sens de l’article L5216-7 du CGCT.

Celui-ci, rappelons-le, pose le principe de l’application du mécanisme de représentation-substitution en cas de mise en œuvre d’une procédure d’extension des compétences au sens de l’article L5211-17 de ce même code.

2) La cour considère ensuite que la modification de l’intérêt communautaire (qui était le fait générateur de la situation d’interférences de périmètre et de compétences entre la COGA et le syndicat mixte) entraîne nécessairement le retrait de plein droit des trois communes du syndicat mixte.

Elle applique ainsi, sans ambiguïté, le mécanisme de retrait de plein droit à cette situation, non expressément prévue par la loi.

La juridiction en tire les conséquences logiques : elle annule l’arrêté préfectoral qui avait prononcé la substitution de la COGA au sein du syndicat mixte, ainsi que le titre exécutoire contesté.

LA NOTION D’INTERET COMMUNAUTAIRE
« L’intérêt communautaire s’analyse comme la ligne de partage, au sein d’une compétence, entre les domaines d’action transférés à la communauté et ceux qui demeurent au niveau des communes ; il y détermine ainsi le périmètre fonctionnel du groupement d’une part, de ses communes membres d’autre part. C’est le moyen, pour certaines compétences énumérées par la loi, de laisser au niveau communal des compétences de proximité et de transférer à l’EPCI les missions, qui par leur coût, leur technicité, leur ampleur ou leur caractère structurant, s’inscrivent dans une logique intercommunale (mutualisation des moyens, réalisation d’économies d’échelle et élaboration d’un projet de développement sur des périmètres pertinents) ». > Pour en savoir plus, lire la page web de la DGCL consacrées aux compétences des EPCI  (Principes généraux)

Note 01:

CA Lyon, 13 mai 2014, Syndicat mixte de gestion de l'école départementale de musique et de danse du Thor, req. n°12LY20465 - Retourner au texte

Note 02:

CAA Douai, 28 février 2008, n°06DA00733, Société Véolia eau CGE - Retourner au texte

Note 03:

CAA Nancy, 30 octobre 2008, Cne de Warcq, req. n° 07NC00891 - Retourner au texte

Références

Code général des collectivités territoriales

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