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CARTE INTERCOMMUNALE 14/05/2012

Intercommunalité : après la « loi Pélissard-Sueur », deuxième étape pour la réforme des périmètres

par Aurélien Hélias

Avec l'adoption, le 29 février 2012, de la loi "Pélissard-Sueur", qui assouplit les règles de refonte de la carte intercommunale, les 33 commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) n'ayant pas encore adopté de schéma pourront reprendre leurs discussions plus sereinement, une fois la campagne des élections législatives terminée. Objectif pour les élus : déterminer des périmètres intercommunaux cohérents, même si des interrogations subsistent sur les conséquences financières

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La refonte de la carte intercommunale

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Une fois la campagne des législatives terminée, les élus locaux siégeant dans les commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) n’ayant pas encore adopté de schéma reprendront leurs discussions. Et ce, de manière plus sereine depuis qu’a été définitivement adoptée la loi du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, dite loi « Pélissard-Sueur ».

Désormais, les pouvoirs de la CDCI sont renforcés dans les 33 départements qui n’avaient pas adopté leur schéma au 31 décembre 2011: elle sera saisie sur chaque arrêté de périmètre pris par le préfet, même en l’absence de schéma arrêté. D’où l’assurance pour les élus de la commission d’être systématiquement consultés, eux qui s’élevaient contre un trop grand pouvoir accordé au préfet.

Ce prolongement des prérogatives des CDCI pour une mise en œuvre des schémas à l’été 2013 satisfait les associations d’élus, qui voient dans ce report l’assurance de voir émerger des projets de périmètres mieux élaborés et plus consensuels. « Aujourd’hui, plusieurs CDCI se sont données le temps d’adopter un schéma qui soit un vrai référentiel », se félicite le délégué général de l’AdCF, Nicolas Portier (lire l’entretien avec Nicolas Portier).

 

Exécutifs prorogés

La loi du 29 février prévoit aussi que le schéma sera révisé au cours de l’année suivant les élections municipales -donc, dès 2015-, puis tous les six ans au minimum. La CDCI aura également la faculté, à tout moment, de décider de la révision du schéma par une résolution adoptée à la majorité des deux tiers de ses membres.

Dans ce cas de figure, le préfet disposera d’un délai maximal d’un an pour présenter un schéma révisé à la CDCI. Sans le crier trop fort, les élus sont également soulagés par le maintien des règles actuelles de composition du conseil communautaire en cas de transformation ou de fusion des communautés.

Dans de nombreux territoires, on voyait d’un très mauvais œil l’application des règles limitant le nombre de délégués et de vice-présidents de communautés, désormais reportées à l’après-élection municipale de 2014.

« Le sujet était sensible, surtout dans cette période de crise où s’exprime un certain besoin de stabilité. La loi Pélissard permet de stabiliser les exécutifs jusqu’en 2014, ce qui va permettre de réaliser les fusions dans un esprit beaucoup plus serein », témoigne le sénateur-maire de Saint-Flour (15) et secrétaire général de l’Association des petites de France (APVF), Pierre Jarlier.

 

Compétences aménagées

La période électorale qui court jusqu’en juin avec les législatives est d’ailleurs pour beaucoup dans la stagnation des discussions au sein des CDCI pour adopter un schéma, et tend à « geler » les négociations.

Autre élément moins attendu ayant contribué à freiner les travaux en CDCI: les mutations préfectorales en cours d’exercice, intervenues dans plusieurs départements, qui ont parfois obligé les membres de la commission à revenir sur ce qui avait été acté dans un premier temps.

L’aménagement des conditions d’exercice de certaines compétences, soit par la création de syndicats (accueil de la petite enfance, action sociale ou scolaire), soit par l’assouplissement des conditions de transfert des compétences facultatives, a également permis selon les élus « une plus grande prise en compte des réalités du terrain et des pratiques de chacun », estime ainsi la présidente du Grand Avignon (84), Marie-José Roig. « A titre d’exemple, nous disposons désormais d’un délai de deux ans, contre trois mois auparavant, pendant lequel il est possible d’exercer de manière différenciée et territorialisée les compétences facultatives sur notre territoire, ce qui va simplifier les rapprochements en cours », se félicite-t-elle.

En attendant la reprise des discussions dans les départements dépourvus de schéma, l’AdCF identifie déjà plusieurs tendances expliquant le statu quo des frontières dans certains territoires. « Les périmètres bougent assez peu au niveau des agglomérations, sauf quelques exceptions comme Roanne ou Le Havre. Certaines ne voulaient tout simplement pas; d’autres, comme Fécamp ou Rodez, n’ont pas réussi. » Sans compter que « plusieurs agglomérations avaient déjà des statuts très intégrés, du type communauté urbaine. Tandis que d’autres, comme Mulhouse ou Rouen, avaient déjà fait grandir, avant la réforme, leur périmètre », analyse Nicolas Portier. Au final, « seules quelques petites agglomérations également chef-lieu évoluent ».

 

Divergences

Autre élément crucial expliquant la faible modification des périmètres des agglomérations: le différentiel de compétences à surmonter, quantitatif comme qualitatif. « Il y a parfois une trop grande divergence de compétences entre des intercommunalités périurbaines qui se sont construites autour de compétences de services à la personne, d’administrations sociale et culturelle, et la grande agglomération centrale qui détient des compétences de réseaux – transport, urbanisme, développement économique. Là, une approche en deux temps sera nécessaire », décrypte le délégué général de l’AdCF.

 

Inconnue financière

La faiblesse des simulations financières à disposition des élus joue aussi un grand rôle dans la difficulté à adopter un schéma. « Le manque de connaissance des impacts budgétaires a constitué un frein qu’il ne faut pas sous-estimer, assure le maire de Saint-Flour, Pierre Jarlier. Si les services de l’Etat ont produit des estimations sur la DGF, la problématique financière va au-delà, car les fusions ou élargissements conduisent à des évolutions de charges, issues aussi bien de transferts de patrimoines, de charges financières, d’emprunts, que de recettes fiscales », décrypte le membre du Comité des finances locales.

Aux conséquences financières des changements de périmètre se rajoutent dorénavant celles de la future péréquation horizontale du bloc communal. Complexe, notamment en raison de nouveaux modes de calcul du potentiel financier intercommunal, le système suscite des incompréhensions, notamment sur l’évaluation des richesses et des charges.

Dans son tour de France des communautés, organisé depuis fin février, l’AdCF a également pu constater le déficit de connaissance du système de la part des élus locaux, alors que les EPCI seront demain les pivots du reversement aux communes des sommes péréquées.

 

Des économies d’échelle incertaines

La question financière se pose non seulement sur les conséquences budgétaires de la réforme pour les communautés… mais aussi sur les effets bénéfiques attendus sur leurs dépenses.

Invoqué par le législateur comme justification première de la loi RCT du 16 décembre 2010, l’objectif de réalisation d’économies d’échelle par la constitution d’EPCI moins nombreux, plus grands et plus en adéquation avec les bassins de vie sera difficilement mesurable dans un premier temps. Idem pour les gains attendus des opérations de mutualisation des services. « L’évaluation reste compliquée: les effets mécaniques de réduction du coût des services du fait de la mutualisation ne se font pas à court terme, mais à moyen terme », estime Emmanuel Duru, directeur juridique de l’AdCF.

Toutefois, ce dernier estime que certains gains sont possibles, non seulement au sein de la fonction « achat », avec la possibilité de passer des groupements de commande notamment, mais aussi parce que la recomposition des périmètres va permettre d’entamer « une phase de renégociation des contrats: cela va dégager des marges de manœuvre à la fois sur la négociation et sur le pilotage des contrats. Cela, grâce à un double effet: de seuil, sur les périmètres, permettant de diminuer les marges sur les délégations de service public; et de pouvoir de négociation, vis-à-vis des opérateurs ».

 

ATTRAIT POUR LES COMMUNES NOUVELLES
A l’image des métropoles, la création des communes nouvelles a d’abord suscité peu d’enthousiasme. Mais les débats dans les CDCI font état d’un intérêt croissant des élus pour ce nouveau statut. Et ce, pour différentes raisons: « Lorsqu’une reconfiguration de périmètre débouche sur un trop grand nombre de communes, la fusion constitue une piste. La commune nouvelle est aussi envisagée pour obtenir un tissu communal plus vivant, pour se substituer aux communes en fusion-association ou pour passer certains seuils », constate-t-on à l’AdCF.

Autre intérêt: la transformation d’une communauté tout entière en commune nouvelle afin de rejoindre d’autres communautés. Mais les obstacles juridiques aussi bien que techniques restent nombreux.

© Mai 2012, Le Courrier des maires et des élus locaux

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