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Analyse juridique 27/02/2014

Lois de finances – Les points clés de la LFI pour 2014 et de la LFR de 2013

par Auteur associé
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La loi de finances initiale (LFI) pour 2014 et la loi de finances rectificative (LFR) pour 2013 du 29 décembre 2013 ont des conséquences sur les budgets des collectivités territoriales dès 2014. Les mesures prévues concernent notamment les modalités de participation des collectivités au redressement des finances publiques, des règles de répartition des dotations de l’Etat aux collectivités et les ajustements apportés aux mécanismes de péréquation horizontale ainsi qu’à la fiscalité locale.

Analyse juridique par Véronique Grélé-Cessac et Stéphane Masse, directeurs de mission associés, FCL Gérer la cité

 ♥ Le Courrier des maires a le plaisir de vous offrir la lecture de cette analyse, publiée dans son numéro 276,  de février 2014

 

A SAVOIR

Les contributions à l’effort de redressement pour les départements et régions
Sur les 3 milliards de baisse de la DGF en deux ans, les départements, à l’exception de Mayotte, participent à hauteur de 952 M€, soit 476 M€ en 2014.

Dans une logique de péréquation, la baisse de la dotation forfaitaire sera modulée au regard d’un indice synthétique (fonction pour 70 % du rapport entre le revenu par habitant du département et le revenu moyen par habitant de l’ensemble des départements et pour 30 % du rapport entre le taux moyen national d’imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties des départements et le taux de foncier bâti du département).

Pour les régions, la minoration totale est de 368 M€, soit 184 M€ en 2014, prélevés sur la dotation forfaitaire en fonction des ressources de chacune d’elles avec une modulation de l’effort pour les régions d’outre-mer.

De nouveaux dispositifs pour les départements
Trois dispositifs sont créés et répartis dans une logique de péréquation.

1/ Un fonds de 830 M€, alimenté par le transfert des frais de gestion de l’Etat sur la taxe foncière sur les propriétés bâties, et destiné à compenser une partie du déficit de financement des allocations d’insertion et de solidarité (article 42 LF 2014).

2/Un fonds de solidarité alimenté par un prélèvement de 0,35 % sur l’assiette des DMTO 2013, les départements ayant en parallèle la capacité de porter pendant deux ans le taux des DMTO de droit commun de 3,8 % à 4,5 % (article 78 LF 2014).

3/ Un fonds de solidarité des départements franciliens, à l’instar du FSRIF, alimenté par un prélèvement de 60 M€ sur les départements de Paris, des Yvelines et des Hauts-de-Seine (article 135 LF 2014).

I. Concours financiers de l’Etat

 

A. Une réduction de l’enveloppe normée des concours financiers de l’Etat de 1,5 milliard d’euros en 2014 (art. 132 de la LFI 2014)

La LFI acte la diminution des concours financiers de l’Etat de 1,5 Md€, confirmant la participation des collectivités territoriales  à l’effort de redressement des comptes publics prévu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012-2017. L’imputation de cette baisse s’applique sur la DGF des collectivités au titre de 2014.

B. La contribution des communes et des EPCI à l’effort de redressement des finances publiques

Pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), la baisse totale est de 1 680 M€ en deux ans, soit 840 M€ par an :

  • les communes participeront à hauteur de 70 % 1 176 M€, soit une minoration de 588 M€ imputée sur la dotation forfaitaire de 2014 ;
  • pour les EPCI, la minoration totale sera de 504 M€, soit 252 M€ en 2014 qui seront imputés sur la dotation d’intercommunalité.

Cette diminution sera répartie entre communes et entre les EPCI, au prorata des recettes réelles de fonctionnement (RRF) du budget principal, minorées des atténuations de produits et du produit des mises à disposition de personnel facturées dans le cadre de mutualisation de services entre l’EPCI à fiscalité propre et ses communes membres constatées dans le dernier compte de gestion disponible (soit 2012 pour la répartition 2014).

En cas de modification de périmètre d’EPCI (depuis le dernier compte de gestion disponible) les recettes seront reconstituées ainsi :

  • calcul de la part de chaque commune dans les RRF du budget principal de son EPCI d’appartenance au moment où ont été établis les comptes de gestion ;
  • application de ces parts au périmètre des EPCI au 1er janvier 2014.

Si, pour une commune ou EPCI, la minoration excède le montant perçu au titre de la dotation forfaitaire ou de la dotation d’intercommunalité, la différence est prélevée sur les compensations d’exonération de fiscalité locale ou à défaut sur les douzièmes de fiscalité.

C. A l’instar de 2013, les besoins de financement de la DGF seront uniquement assurés par un effort financier des collectivités

Le besoin de financement de la DGF 2014 est estimé à 278 M€, avec :

  • pour les dotations indexées sur la population : 159 M€ ;
  • pour l’augmentation de la péréquation : 119 M€ à minima.

Le financement sera assuré uniquement par les collectivités locales :

  • avec la poursuite de la réduction des variables d’ajustement (schématiquement les compensations fiscales hors taxe d’habitation) de – 19,2 % contre – 16,32 % en 2013 ;
  • par des réaffectations internes : minoration de certaines composantes de la DGF pour alimenter la péréquation.

D. Modification du calcul de l’écrêtement de la part « garantie » de la dotation forfaitaire des communes

Actuellement, les communes dont le potentiel fiscal par habitant (PF) est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen national (PFM) subissent un écrêtement de leur part « garantie » dans la limite de 6 %.

Cet écrêtement (destiné à financer le coût induit par l’évolution démographique de la dotation de base) était calculé en fonction de la population et de l’écart relatif entre le PF de la commune et le PFM. L’article 134 de la LF 2014 modifie son calcul en opérant l’écart relatif au regard de 0,75 fois le PFM (1 fois le PFM actuellement).

E. Création de fonds de financement des missions de préfiguration des métropoles d’Aix-Marseille-Provence et du Grand Paris

Fonds de financement du Grand Paris - La contribution aux frais de fonctionnement de la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris, fixée à 2 M€ en 2014 et 2015, est financée par :

  • un prélèvement sur la dotation forfaitaire perçue au cours de l’année de répartition par la commune de Paris, les communes situées dans les départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne et les communes des autres départements de la région d’Ile-de-France appartenant, au 1er janvier de l’année de répartition, à un EPCI à fiscalité propre comprenant au moins une commune de ces trois départements ;
  • un prélèvement sur la dotation d’intercommunalité perçue au cours de l’année de répartition par les EPCI à fiscalité propre comprenant au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

Ces prélèvements sont répartis au prorata des montants perçus l’année précédente par ces collectivités au titre de la dotation forfaitaire et au titre de la dotation d’intercommunalité.
19 EPCI, 124 communes des départements de la petite couronne et 4 communes de départements de la grande couronne appartenant, au 1er janvier de l’année de la répartition, aux EPCI précités, sont concernées.

Fonds de financement de la mission pour le projet métropolitain d’Aix-Marseille-Provence - La contribution aux frais de fonctionnement de cette mission, fixée à 500 000 € en 2014 et 2015, est financée par un prélèvement sur la dotation d’intercommunalité perçue au cours de l’année de répartition par 6 EPCI :

  1. la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole,
  2. la communauté d’agglomération du Pays d’Aix-en-Provence,
  3. la communauté d’agglomération Salon-Etang de Berre-Durance,
  4. la communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Etoile,
  5. le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest-Provence
  6. la communauté d’agglomération du Pays de Martigues.

Ce prélèvement est réparti au prorata des montants perçus en 2013 par ces 6  EPCI au titre de la dotation d’intercommunalité.

II. Mécanismes de péréquation

A. Hausse de 25 M€ de l’enveloppe de la dotation de développement urbain (DDU) et du nombre de communes bénéficiaires à compter de 2014

Pouvaient bénéficier de la DDU les communes de métropole éligibles l’année précédente à la DSUCS qui figurent parmi les cent premières d’un classement de ces communes établi chaque année en fonction de critères tirés notamment de la proportion de population résidant dans des quartiers inclus dans les zones prioritaires de la politique de la ville, du revenu fiscal moyen des habitants de ces quartiers et du potentiel financier. Ces critères sont appréciés l’année précédant celle au titre de laquelle est répartie la dotation de développement urbain.

L’article 95 de la LF 2014 fait passer le nombre de communes bénéficiaires de 100 à 120 et l’enveloppe de la dotation de développement urbain (DDU) est fixée à 100 M€ contre 75 M€ en 2013. Cette augmentation est financée par la minoration des variables d’ajustement.

Les crédits de la DDU sont répartis entre les départements :

  • pour trois quarts (deux tiers actuellement), en tenant compte de la quote-part définie à l’article L.2334-41 et du nombre de communes éligibles dans chaque département ainsi que de leur classement selon les critères prévus au deuxième alinéa du présent article ;
  • pour un quart (un tiers actuellement), en tenant compte du nombre de communes éligibles dans chaque département comprises dans la première moitié du classement et de leur classement selon les critères prévus au même deuxième alinéa.

Par ailleurs, cet article modifie la détermination de la quote-part de la DDU des communes des départements d’outre-mer. Elle est calculée en appliquant aux trois quarts contre aux deux tiers actuellement du montant total de la DDU le rapport, majoré de 33 %, existant, d’après le dernier recensement, entre la population totale des communes des départements d’outre-mer et la population totale des communes des départements de métropole et d’outre-mer.

B. Des ajustements apportés au FSRIF à compter de 2014 (art. 134 LFI 2014)

L’introduction d’un indice synthétique pour le prélèvement sur le modèle du FPIC – Jusqu’en 2013, le prélèvement, calculé afin d’atteindre chaque année le montant annuel du FSRIF, était réparti entre les communes contributrices en proportion du carré de leur écart relatif entre le potentiel financier par habitant de la commune et le potentiel financier moyen par habitant des communes de la région d’Ile-de-France, multiplié par la population de la commune.

La LFI 2014 met en place un indice synthétique sur le modèle du FPIC pour le calcul des prélèvements afin de prendre en compte le revenu par habitant à hauteur de 20 %.
Désormais, le prélèvement est réparti entre les communes contributrices en fonction du produit d’un indice synthétique multiplié par la population de la commune.

Cet indice est fonction :

  • pour 80 %, de l’écart relatif entre le potentiel financier par habitant de la commune et le potentiel financier par habitant moyen des communes de la région d’Ile-de-France ;
  • pour 20 %, de l’écart relatif entre le revenu par habitant de la commune et la moitié du revenu par habitant moyen des communes de la région d’Ile-de-France. Pour déterminer le revenu par habitant, la population prise en compte est la population INSEE.

Relèvement du plafond du prélèvement - Jusqu’en 2013, le prélèvement au titre du FSRIF ne pouvait excéder 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent à l’avant dernier exercice. Ce plafond est relevé à 11 %.

Mise en place d’un plafonnement évolutif des contributions au titre du FSRIF - La LFI 2014 prévoit que, si la contribution d’une commune au titre du FSRIF augmente de plus de 25 % par rapport à l’année précédente, la part de la contribution qui excède ces 25 % est divisée par deux. Ce système permet de lisser la progression des contributions.

C. Ajustements apportés au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC)

Modifications en matière de prélèvement

1/ Augmentation de la pondération du revenu. La LFI 2013 avait modifié la répartition du prélèvement qui s’effectuait en fonction d’un indice synthétique de ressources et de charges multiplié par la population de l’ensemble intercommunal ou de la commune isolée. Cet indice synthétique était obtenu :

  • pour 80 %, en fonction de l’écart relatif entre le potentiel financier agrégé par habitant d’une part, et 90 % du potentiel financier agrégé moyen par habitant ;
  • pour 20 % en fonction de l’écart relatif entre le revenu par habitant d’une part, et le revenu moyen par habitant.

La LFI 2014 modifie la prise en compte de la pondération du revenu par habitant en passant de 20 % à 25 %. En conséquence le taux de 80 % appliqué sur le potentiel financier agrégé par habitant est remplacé par le taux de 75 %.

2/ Relèvement du seuil maximum de prélèvement. La LFI 2013 avait relevé le seuil maximum de prélèvement. Les montants prélevés sur les communes isolées et sur les ensembles intercommunaux au titre de la contribution au FPIC et le cas échéant au FSRIF, ne pouvaient excéder de 11 % (10 % en 2012) les produits des ressources qu’ils ont perçus dans le cadre du calcul établi pour la détermination du potentiel fiscal de l’année de répartition.
En 2014, ce taux passe à 13 %.

Modification en matière de reversement : relèvement et lissage du seuil minimal de l’effort fiscal
La première condition pour bénéficier d’une attribution au titre du fonds était d’avoir un effort fiscal supérieur à 0,75 en 2013. Initialement, le PLF 2014 prévoyait de relever ce seuil à 0,90 en 2014 afin de renforcer la concentration des effets de la péréquation horizontale ce qui excluait environ 167 ensembles intercommunaux ou communes isolées (10,4 % des EPCI et communes isolées potentiellement bénéficiaires du FPIC).

L’article 49 de la LFR 2013 prévoit un lissage du relèvement du seuil minimal de l’effort fiscal, ce dernier passant à 0,8 en 2014 puis à 0,9 en 2015.

III. Les dispositions fiscales

A. Revalorisation forfaitaire des valeurs locatives

L’article 86 de la LF 2014 fixe à 0,9 la revalorisation forfaitaire des bases pour 2014 contre 1.8 % en 2013, soit le niveau de l’inflation constatée sur l’année écoulée (2013 et non une référence à l’inflation prévisionnelle de 2014 soit +1,3 %).

B. Cotisation minimale de cotisation foncière des entreprises (CFE)

Instauration d’un nouveau barème - L’article 76 de LF 2014 instaure un nouveau barème pour la fixation du montant de la base minimum de CFE comprenant six tranches au lieu de trois, ce qui permet, d’une part, de distinguer trois sous-catégories dans l’actuelle catégorie des contribuables réalisant moins de 100 000 € de chiffre d’affaires ou de recettes et, d’autre part, de distinguer deux sous-catégories dans l’actuelle catégorie des contribuables réalisant plus de 250 000 € de CA ou de recettes.

Devenir des dispositions en vigueur en 2013  - Pour les communes et les EPCI sur le territoire desquels s’appliquent des montants de base minimum pour les trois tranches de chiffre d’affaires ou de recettes en vigueur au 31 décembre 2013 et qui n’ont pas pris de nouvelle délibération, le montant de la base minimum est égal à celui qui a été appliqué au titre de l’année 2013 (après revalorisation annuelle) ou, le cas échéant, à celui qui a été fixé par une délibération prise entre le 22 janvier et le 1er octobre 2013 pour une application à compter de l’année 2014.

A noter – Toutefois, pour les contribuables dont le montant du CA ou des recettes est inférieur ou égal à 100 000 €, ces montants ne pourront pas excéder les nouveaux seuils plafonds. Cette mesure peut conduire à des pertes potentielles de produit pour les EPCI et les communes en fonction du niveau actuel de leur base minimum.

Suppression progressive de l’exonération des auto-entrepreneurs

1 – Suppression de l’exonération des auto-entrepreneurs nouvellement créés (art. 76 LFI 2014). L’exonération temporaire de CFE prévue en faveur des auto-entrepreneurs pour les deux années suivant celle de la création de leur entreprise est supprimée. Les nouveaux auto-entrepreneurs seront désormais soumis au même régime de CFE que les autres redevables de taille comparable.

2 – Prorogation en 2013 et 2014 de l’exonération de CFE bénéficiant aux auto-entrepreneurs depuis 2010. L’article 55 de la LFR 2013 proroge en 2013 l’exonération de CFE dont ont bénéficié, au titre des années 2010 à 2012, les auto-entrepreneurs créés en 2009 ou en 2010. Cette prorogation permet d’assurer, pour ces contribuables, la transition vers les nouvelles modalités d’imposition à la base minimum de CFE qui tiennent davantage compte des capacités contributives.

Cette prorogation d’exonération n’étant pas prévue en début d’année, les notifications de CFE reçues au titre de 2013 comprenaient les produits attendus au titre de ces auto-entrepreneurs. La loi de finances prévoit que l’exonération sera prise en charge à 50 % par l’Etat et à 50 % par les communes et les EPCI à fiscalité propre concernés, le montant à la charge de ces derniers s’imputant sur les douzièmes de fiscalité.

Par ailleurs, l’article 76 de la LFI 2014 prévoyant l’abrogation de l’exonération temporaire de CFE des auto-entrepreneurs, cet article exonère de CFE, au titre de l’année 2014, les auto-entrepreneurs créés en 2013 et remplissant les conditions fixées par l’article 1464 K précité dans sa rédaction en vigueur au 31/12/2013.

A noter - En matière de bases minimum de CFE, la commune ou l’EPCI peuvent prendre délibération sur les montants applicables en 2014 jusqu’au 21 janvier 2014.

C. Renforcement du poids des territoires industriels dans la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) 

La CVAE perçue sur les entreprises disposant de locaux et/ou employant du personnel dans plusieurs communes est territorialisée au regard de la clé suivante :

  • un tiers sur la base des valeurs locatives imposées à la CFE ;
  • deux tiers sur la base des effectifs.

Pour les établissements dont les immobilisations industrielles représentant plus de 20 % de la valeur locative des immobilisations imposables à la CFE (avant abattement de 30 %), l’effectif pris en compte est multiplié par 2.

Afin de renforcer le poids des territoires industriels, l’article 79 de la LF 2014 augmente cette pondération en la portant à 5 pour la CVAE perçue par les collectivités à compter de 2014.
Attention, cette disposition pourra entraîner des variations sensibles de CVAE en 2014 (+/-), ces transferts entre collectivités n’étant pas neutralisés par le FNGIR ou de la DCRTP.

D. L’instauration d’une nouvelle IFER pour les EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) et les départements

Cette nouvelle IFER s’applique aux stations de compression du réseau de transport de gaz naturel, aux canalisations de transport d’autres hydrocarbures et aux canalisations de transport de produits chimiques. Le montant de l’imposition forfaitaire est fixé à 500 € par km de canalisation de transport de produits chimiques.

Ce sont les EPCI à FPU et les départements (50/50) qui en bénéficieront selon les mêmes règles de répartition qu’actuellement.

IV. La création d’un fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des emprunts structurés

L’article 92 de la LF 2014 crée un fonds doté de 100 M€/an pour une durée maximale de quinze ans, soit un total qui pourrait atteindre 1,5 Md€ sur la durée. Il remplace le fonds exceptionnel de soutien de 50 M€ en faveur des collectivités mises en danger par les emprunts toxiques, créé en fin d’année 2012 (art. 4 LFR 2012 n° 3).

Ce fonds a pour objet de verser une aide pour financer les indemnités de remboursement anticipé des produits visés par le fonds, c’est-à-dire les produits structurés les plus sensibles et les contrats de couverture qui leur sont liés.

Pour bénéficier du fonds, les collectivités devront avoir signé, avec chaque établissement de crédit, un protocole transactionnel portant sur les seuls emprunts structurés et instruments financiers faisant effectivement l’objet du versement d’une aide par le fonds de soutien.

A noter  – Pour bénéficier du fonds, une demande devra avoir été déposée en préfecture avant le 15 mars 2015.

V. Autres mesures

A. Modification des modalités d’accompagnement financier dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires 

L’article 125 de la LF 2014 vise à reconduire pour l’année scolaire 2014-2015 le même régime d’aides financières qu’en 2013 2014, ce qui a pour effet :

  • de maintenir l’aide actuelle à la rentrée 2014 pour les communes ayant mis en œuvre la réforme dès la rentrée 2013 ;
  • d’élargir le champ des bénéficiaires des aides puisque l’intégralité des communes pourra y prétendre au titre de l’année scolaire 2014-2015.

B. Hausse du taux de FCTVA

Compte tenu de la hausse du taux de la TVA à compter de 2013, l’article 38 de la LF 2014 porte le taux de FCTVA de 15,482 % à 15,761 % (0,2/1,2 – 0,905 %). Ce taux sera applicable dès 2014 pour les Communautés d’agglomération et les Communautés de communes dont l’assiette des dépenses éligibles est constituée des dépenses réalisées l’année même, établie au vu des états de mandatements.

C. Modalités d’application de la TEOM incitative 

L’article 53 de la LFR 2013 vise à rendre la TEOM incitative plus opérationnelle en rendant possibles les cumuls de quantification (volume et levée par exemple) et l’existence de plusieurs tarifs en fonction de la nature des déchets ou notamment des modalités de collecte (en porte à porte ou en apport volontaire).

A noter  A compter de 2014, les communes et les EPCI au profit desquels est perçue une part incitative de la taxe font connaître aux services fiscaux, selon des modalités fixées par décret, avant le 15 avril de l’année d’imposition, le montant en valeur absolue de cette part incitative par local au cours de l’année précédente (y compris désormais les constructions neuves).

 

D. Modification de la perception de la taxe sur la consommation finale d’électricité (article 45 LFR 2013) : une perte de ressources potentiellement importante pour les communes

Désormais, le critère démographique est supprimé pour définir le régime de perception de la taxe sur la consommation finale d’électricité (TCFE). Lorsqu’il existe un syndicat intercommunal exerçant la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité ou le département si, il est compétent, celui-ci percevra de plein droit le produit de la taxe en lieu et place des communes et des EPCI à fiscalité propre qui en sont membres, quelle que soit leur population.

Dans tous les cas, la possibilité d’un reversement du syndicat intercommunal ou du département vers les communes membres est conservée et étendue aux EPCI, mais le montant de celui-ci est désormais limité à la moitié du produit de la taxe. Cette disposition s’applique à compter de 2015.

 

A SAVOIR

Les modifications apportées aux impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) des régions
- L’article 70 de la LF 2014 prévoit pour l’IFER du matériel roulant la mise en place d’un système avec deux seuils fixés en fonction du nombre de kilomètres parcourus l’année précédente par l’entreprise de transport. L’article 71 de la LFR 2013 modifie les tarifs et l’assiette des IFER Télécom
- L’article 80 de la LF 2014 prévoit que la durée d’harmonisation peut aller jusqu’à 5 ans en ce qui concerne la REOM dans le cas d’une fusion et ou d’un rattachement d’une commune.
- L’article 126 de la LF 2014 réglemente la suppression du jour de carence et le renforcement du contrôle des arrêts maladie.
- L’article 137 de la LF 2014 prévoit la prolongation du délai pour conclure des baux emphytéotiques administratifs (BEA)

© 2014 – Le Courrier des maires

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