Préparer et piloter les schémas de mutualisation des services
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[Mise à jour : 8 avril 2014] Entré en vigueur le 1er mars 2014, l’article L.5211-39-1 du Code général des collectivités territoriale oblige à préparer un schéma de mutualisation des services avant mars 2015. Les communes ont tout intérêt à participer à son élaboration avec l'interco, donc à se poser la question d’une organisation territoriale efficace. D'autant que la dotation globale de fonctionnement (DGF) sera attribuée en fonction d’un coefficient de mutualisation des services, introduit par la loi Mapam.
Cet article fait partie du dossier:
Finances locales : gérer dépenses et ressources tout au long du mandat
voir le sommaireLes EPCI à fiscalité propre sont tenus de mettre en place un schéma de mutualisation des services à partir de 2015. Les communes ont tout intérêt à participer à son élaboration avec la communauté, donc à se poser la question d’une organisation territoriale efficace.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) sera attribuée en fonction d’un coefficient de mutualisation des services. La loi pour la modernisation de l’action publique et l’affirmation des métropoles introduit ce nouveau coefficient fonctionnel, qui lie degré de développement de la mutualisation entre un établissement public de coopération intercommunal (EPCI) à fiscalité propre et ses communes membres et ressources financières.
Un décret en Conseil d’Etat viendra préciser les modalités d’application du coefficient de mutualisation des services. Cet outil va obliger chaque collectivité à se poser la question de la mutualisation des services avec l’intercommunalité, c’est-à-dire de la création de services communs pour des compétences non transférées.
♥ Le Courrier des maires a le plaisir de vous offrir la lecture de cet article, publié dans son numéro 275, de janvier 2014 (actualisé le 8 avril 2014)
Il existe déjà un moyen d’anticiper ce virage. La loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) de 2010 impose l’élaboration de schémas de mutualisation des services à partir de 2015. Ils permettent de réaliser un audit de l’existant, de diagnostiquer les besoins des communes et des EPCI et surtout de mettre en place des plans d’action.
A SAVOIR
Le rapport de la Cour des comptes d’octobre 2013 sur les finances publiques locales encourage les collectivités à développer la mutualisation de services . Dans son chapitre sur les dépenses de personnels, il indique que « les juridictions financières seront particulièrement attentives à la mise en œuvre » de la disposition de la loi RCT sur les schémas de mutualisation , notamment à travers l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs des groupements et de leurs communes membres. Selon la Cour, une mutualisation forte est de nature à favoriser la maîtrise des effectifs, notamment par la création de services communs. Les agents communautaires représentent 13,4 % des effectifs du bloc local (1,3 million d’agents), selon l’Assemblée des communautés de France (AdCF).
1. Réfléchir à une organisation commune entre EPCI et membres
L’article L5211-39-1 du CGCT entré en vigueur le 1er mars 2014 oblige à préparer cette rationalisation des services dans l’année qui suit des élections municipales. La loi fixe ainsi un rendez-vous régulier. A chaque début de mandat, les composantes du bloc local doivent désormais réfléchir à leur organisation commune pour trouver une meilleure efficacité opérationnelle conduisant, à terme, à une optimisation financière.
Cette planification s’élabore en plusieurs étapes et documents. Tout d’abord, après le renouvellement général des conseils municipaux, tous les présidents d’EPCI à fiscalité propre doivent présenter aux communes membres un rapport sur la mutualisation des services entre les services de l’EPCI et ceux des communes. Ce premier document contient un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat.
Les grandes lignes de la mutualisation ne sont donc pas figées et peuvent évoluer de mandat en mandat. Le projet de schéma doit être soumis à l’avis des communes membres. Celles-ci ont trois mois pour se prononcer par délibération. Si elles ne se prononcent pas, leur avis est réputé favorable.
2. Structurer le projet de mutualisation
Cette démarche implique de définir un projet de mutualisation , donc des objectifs.
Exemples : assurer des services de proximité et de qualité à la population, créer de nouveaux services pour compenser le désengagement de l’Etat, pour apporter de l’aide aux élus, aux secrétaires de mairies, maîtriser les dépenses publiques, mettre en place une véritable politique RH pour les agents, etc.
Il est aussi l’occasion de poser les limites : évolution à effectifs et dépenses constants.
Le projet de schéma de mutualisation mentionne l’impact prévisionnel de celle-ci sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement tant de l’EPCI que des communes concernées. Il peut détailler les compétences (obligatoires, optionnelles, à la carte, etc.), décrire ce qui relèvera d’un service commun, d’une mise à disposition, de groupements de commandes, présenter le planning des actions avec le calendrier des échéances, etc.
Ensuite, seul le conseil communautaire approuve le schéma par délibération. Mais chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, un état d’avancement du schéma est présenté aux communes par le président de l’EPCI.
à noter Cette réforme s’applique à partir des municipales de 2014. Les EPCI à fiscalité propre devront souscrire à cette obligation pour la première fois avec le prochain mandat. Le schéma devra être adopté, au plus tard, en mars 2015.
3. Définir le périmètre selon les spécificités locales
Un schéma de mutualisation des services n’est pas une simple organisation administrative qui relèverait uniquement des services. Son périmètre est variable et à définir selon les spécificités et l’histoire du territoire. Ce schéma peut aller de la mise en place de quelques actions simples jusqu’à la traduction d’un projet politique fort pour un territoire donné.
- Pour définir les objectifs et les limites de ce que les élus veulent inclure ou exclure d’un schéma de mutualisation , une première étape consiste à cartographier les missions et compétences existantes, l’organisation fonctionnelle. Elle peut être l’occasion d’exprimer les attentes des communes, par exemple un besoin en ingénierie, en support juridique dans les domaines de la commande publique ou de l’urbanisme ; et d’identifier les compétences et services transférables à la communauté, mais aussi celles et ceux qu’il est plus utile de conserver dans les communes, comme l’accueil du public… Le bilan doit être politique et technique.
Réaliser un tel diagnostic aide à définir les politiques publiques prioritaires et les plans d’actions pour les mettre en œuvre.
- Une seconde étape permettra de faire coïncider objectifs, répartition des missions et des tâches avec une nouvelle organisation.
- Une troisième étape détaillera le fonctionnement de cette mutualisation .
4. Porter politiquement l’élaboration et la mise en œuvre du schéma
Quelle que soit l’ambition, il implique des choix politiques de gestion des compétences.
Exemple en matière de commande publique : un service mutualisé peut permettre de rationaliser les achats, d’obtenir de meilleurs prix, une meilleure concurrence, mais le groupement de commandes peut aussi être une option.
La mise en place d’un tel schéma nécessite donc un fort portage politique pour réussir. Cette implication peut passer par l’invitation de tous les maires et/ou de l’ensemble des élus de l’intercommunalité comme des communes membres aux réunions préparatoires à l’élaboration du schéma, par la mise en place d’un comité de pilotage réunissant élus et agents, par la nomination d’un élu chargé de la mutualisation qui peut être à la fois membre du bureau communautaire et maire, par des groupes de travail mixtes élus/techniciens issus de la communauté et des communes, etc.
Le binôme élu/DGS pour faire avancer le dossier mutualisation et l’appropriation du projet par les conseils municipaux constituent deux ingrédients essentiels.
à noter Le calcul du futur coefficient de mutualisation de services devrait dépendre du degré d’intégration des services . En l’état, les communautés et communes qui externaliseraient beaucoup en passant par exemple par des délégations de service public pourraient être pénalisées. Le gouvernement poursuit actuellement sa réflexion afin d’éviter ce biais.
5. Jouer la carte de la concertation et de la coconstruction
La loi impose l’élaboration de schémas de mutualisation de services et donne aux EPCI à fiscalité propre un poids important dans le pilotage des opérations. Seule la communauté approuve le schéma. Mais pour véritablement fonctionner, il sera préférable de fonder le projet de mutualisation sur le « travailler ensemble » et sur l’ambition de trouver des complémentarités entre les différentes structures, plutôt que sur des démarches de mutualisations forcées. Certains schémas coconstruits ont ainsi été adoptés à l’unanimité.
Les collectivités et intercommunalités qui se sont déjà lancées dans de tels schémas ont généralement misé sur la co-élaboration, parfois même en utilisant une méthode participative : séminaires, réunions entre élus, entre services des communes avec ceux de l’EPCI, dans lesquels chacun peut exprimer ses objectifs, ses attentes, ses besoins. Il peut aussi être prévu des étapes de validation du schéma par un bureau des maires. Cette phase permet aux élus, mais aussi aux agents, de se connaître. La démarche est propice au renforcement des liens et des coopérations avant d’entamer la collaboration.
6. Informer puis impliquer les agents
Quelles que soient les formes de mutualisation choisies, celles-ci auront des répercussions sur les ressources humaines de l’EPCI comme des communes, avec transferts ou mises à disposition à la clé.
Associer les agents de la communauté comme des communes est indispensable. Cela commence par leur information sur la volonté de mettre en place un projet et des objectifs attenants.
Attention, cependant, à la manière de communiquer en évitant des vocables type « fusion », très anxiogènes. En amont du processus de définition du schéma de mutualisation , il peut être utile de former des groupes de travail mixtes (agents de la communauté avec des agents issus des communes) et thématiques qui pourront faire des propositions. Il est aussi souhaitable d’associer les personnes en aval, pour la mise en œuvre des actions prescrites, avec, par exemple, un agent pilote, un autre chargé du suivi, etc. Impliquer les agents facilitera le dialogue social et les discussions sur l’organisation du travail, les horaires, la rémunération (une démarche de mutualisation mène souvent à une harmonisation par le haut des rémunérations, mais une négociation pour maîtriser les coûts de la masse salariale n’est pas impossible).
à noter La réflexion pour construire un schéma de mutualisation nécessite de prendre le temps du dialogue. Consulter toutes les parties prenantes demande plusieurs mois de préparation. Plusieurs exemples récents font état de délais de réalisation des schémas entre six et dix-huit mois.
7. Inscrire la démarche dans une vision d’ensemble
Avec le pacte financier et fiscal et le projet de territoire, le schéma de mutualisation devient « l’un des trois documents structurants pour les communautés », selon l’AdCF (lire le « Focus sur les schémas de mutualisation », dans le mensuel de l’Association, Intercommunalités, novembre 2013, page 5). Il offre une lisibilité des conditions financières et des clés de répartition retenues, actualisée chaque année au moment de la communication par la communauté aux communes de l’état d’avancement du schéma. Certaines collectivités réalisent donc ce schéma en parallèle des deux autres documents, notamment du pacte financier et fiscal. La vision d’ensemble permet d’équilibrer les coûts de la mutualisation entre la communauté et les communes tant en termes de charges de fonctionnement que de coûts de développement d’un service.
© 2014 – Le Courrier des maires
Références
- Article 67 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales introduisant dans le Code général des collectivités territoriales, à partir du 1er mars 2014, l’article L.5211-39-1
- Loi pour la modernisation de l’action publique et l’affirmation des métropoles, dossier législatif et article 55 relatif au coefficient de mutualisation des services
- Intercommunalités, novembre 2013, ADCF, lire page 5 : "Mutualisations : en avant toute"
- Les finances publiques locales, rapport thématique, Cour des Comptes, 14 octobre 2013
Sommaire du dossier
32 articles Lire le 1er article- Article 01 - Gestion des dépenses des collectivités locales : les bonnes pratiques de la DGFIP
- Article 02 - « Un consensus se dégage autour d’une réforme de la seule péréquation »
- Article 03 - Le dégel du point d’indice n’enchante guère les associations d’élus
- Article 04 - Réforme de la DGF : le Comité des finances locales ne veut pas être mis sur la touche
- Article 05 - La Cour des comptes veut davantage de péréquation dans la baisse des dotations
- Article 06 - Un budget 2016 sans inflexion malgré la mobilisation des maires
- Article 07 - L’investissement public local, portion congrue du plan de relance de Manuel Valls
- Article 08 - Quand la Cour des comptes se mêle des investissements locaux
- Article 09 - Finances locales : une loi pour réformer la dotation globale de fonctionnement en 2016 ?
- Article 10 - L’Agence France locale démarre sur une bonne note
- Article 11 - « L’Agence France locale sera attractive de manière durable »
- Article 12 - Toute collectivité locale peut candidater à un marché public lancé par une autre collectivité
- Article 13 - Dépénalisation du stationnement : une réforme aussi attendue que complexe
- Article 14 - 3,7 milliards d’euros en moins pour les collectivités locales en 2015
- Article 15 - Le CFL repousse la répartition des baisses de dotations pour mieux contester leur montant
- Article 16 - Finances locales : face à la baisse des dotations, à chaque grande ville son remède
- Article 17 - Partenariats public-privé : un outil disproportionné pour les collectivités locales
- Article 18 - Après l’investissement, les maires craignent aussi pour le fonctionnement
- Article 19 - Collecte et traitement des déchets : quelle révision des prix du contrat ?
- Article 20 - Réélu à la tête du CFL, André Laignel demande à l’exécutif de réviser sa copie sur la chute des dotations
- Article 21 - La perspective d’une réforme des dotations fait craindre le pire aux collectivités territoriales
- Article 22 - Finances locales : préparer un budget de mandature… et intercommunal
- Article 23 - Elections : le vote du budget en période électorale
- Article 24 - Investissement : les élus pointent « l’impasse budgétaire »
- Article 25 - Les élus ruraux anticipent des budgets très restreints
- Article 26 - Le CFL tranche sur la répartition de la DGF et prépare ses travaux sur la fiscalité locale
- Article 27 - Préparer et piloter les schémas de mutualisation des services
- Article 28 - Les élus locaux se mobilisent pour récupérer la « taxe électricité » (TCCFE)
- Article 29 - La gestion des marchés publics – 50 questions
- Article 30 - Le futur de l’investissement public inquiète les intercommunalités
- Article 31 - Le Sénat unanime pour créer la société d’économie mixte à opération unique
- Article 32 - Le Parlement consacre la décentralisation du stationnement
Article précédent (25/32) Le CFL tranche sur la répartition de la DGF et prépare ses travaux sur la fiscalité locale Article suivant (27/32) Les élus locaux se mobilisent pour récupérer la « taxe électricité » (TCCFE)
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