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Services déconcentrés 04/07/2013

Trois scénarios pour une réforme de l’Etat départemental

par Aurélien Hélias
H. Pinel © H. Pinel

Dans leur rapport sur la « stratégie d’organisation à cinq ans de l’administration territoriale de l’Etat », rendu le 3 juillet 2013 au Premier ministre, deux hauts fonctionnaires suggèrent de réorganiser les directions départementales de l’Etat. Trois scenarii sont évoqués, dont deux remettent en question l’avenir de ces administrations, plus particulièrement celle de la cohésion sociale (DDCS), au profit des préfectures et des services régionaux. L’avenir des sous-préfectures est prudemment évoqué.

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Déconcentration, l'autre réforme

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Une administration territoriale « déstabilisée », des agents en « perte d’identité professionnelle »,  des « césures accrues » entre administrations centrales, régionales, départementales, une qualité du service rendu « mal cernée »… c’est peu dire que le constat réalisé par Jean-Marc Rebière, président du Conseil supérieur de l’administration territoriale de l’Etat, et Jean-Pierre Weiss, directeur général de l’Agence publique pour l’immobilier de la justice, dresse un portrait peu flatteur de l’organisation des services déconcentrés dans leur rapport remis à Jean-Marc Ayrault le 3 juillet.

Chargés de proposer une « stratégie d’organisation à cinq ans de l’administration territoriale de l’Etat », les deux rapporteurs avancent plusieurs scenarii qui, chacun, doivent permettre :

  • de « clarifier les missions de l’Etat, arbitre en dernier ressort » ;
  • de proposer une « structure stable sur plusieurs années » dans un contexte budgétaire contraint ;
  • et de garantir la « clarification » du pilotage des services publics… tout en assurant la « déconcentration la plus large possible des décisions ».

La cohésion sociale confiée in extenso aux directions régionales ?
Scénario n° 1  :  les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) seraient tout simplement supprimées pour acter de la trop « grande dispersion » de leurs missions (9 programmes différents) qui, selon les deux hauts fonctionnaires, « fragilise » ces directions. Ces missions très diverses des DDCS seraient ainsi réattribuées à d’autres administrations départementales (direction départementale des territoires, préfecture) et à certaines directions régionales de l’Etat. Ce projet ferait des préfectures de département le pivot de l’action départementale de l’Etat, avec l’appui des directions départementales de la protection des populations (DDPP) et des territoires (DDT).

Scénario n° 2  : s’il part du même constat de fragilité des DDCS, le deuxième scenario privilégie à l’inverse un statu quo institutionnel, avec le maintien des DDCS, mais qui seraient consolidées, notamment en matière de ressources humaines, pour mieux assurer leurs engagements de service public. Ce dispositif aurait le mérite, tout en faisant évoluer certaines missions, de « garantir la stabilité maximale de structures ».

Scénario n° 3  :  il reprend l’hypothèse de l’insurmontable fragilisation des DDCS (scenario 1) pour justifier à nouveau leur nécessaire suppression. Mais s’y ajoute celle des DDPP. La réattribution des missions de ces deux directions départementales privilégierait alors une ventilation régionale, puisque plusieurs politiques (jeunesse, sport et politique de la ville) reviendraient aux directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS).

Les « unités territoriales », sources de confusion
Dans ce troisième scenario,  « une alternative à ces ventilations peut consister à maintenir ensemble ces différents services en transformant les DDCS […] en unités territoriales des directions régionales correspondantes », à savoir les DRJSCS, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte)  et de l’Alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF), suggèrent même les deux rapporteurs.

Cette option semble avoir leur préférence : Jean-Marc Rebière et Jean-Pierre Weiss soulignent « qu’il n’est guère contestable que le positionnement au niveau départemental d’unités territoriales rattachées aux directions régionales, alors même qu’existent des directions départementales, n’est pas fait pour simplifier la lecture de la carter administrative de l’Etat ». Dans ce scénario, le niveau départemental devrait alors se contenter de la direction départementale des territoires (DDT).  

Reste la représentation infradépartementale de deux autres réseaux de service publics de l’Etat : préfectures et direction générale des finances publiques, le plus souvent dédiées à la collaboration avec les collectivités locales, constatent les deux hauts fonctionnaires. Or, « certaines de leurs structures maintiennent difficilement leur masse critique donc les compétences nécessaires », jugent-ils. D’où leur souhait de voir ces administrations mutualiser leurs services, sous peine de fermeture annoncée de certains de leurs services. Et ce afin de continuer de répondre a minima aux « besoins d’appui, de conseil, de sécurisation juridique et budgétaire des collectivités » de moins de 10 000 habitants.

Les sous-préfectures urbaines remises en cause
Très peu évoquées dans le rapport, les sous-préfectures auraient, elles, « vocation à se reconvertir dans des missions exclusives d’accueil du public, voire d’être la tête d’un réseau de points de services publics de nature à fluidifier et faciliter la gestion des « process » de délivrance d’actes individuels ».
Mais de révision de la carte, il est peu question, le sujet faisant l’objet d’une autre mission confiée conjointement par le ministère de l’Intérieur à Emmanuel Berthier, délégué interministériel à la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, Marc Abadie, chef de l’Inspection générale de l’administration, et… Jean-Marc Rebière. Un rapport sur l’évolution du réseau des sous-préfectures qui se fait désirer, puisqu’il était annoncé dans un premier temps pour la fin mars par la place Beauvau…

La nécessité de « degrés de proximité territoriale »
Reste que dans leur étude prospective sur l’évolution de l’administration territoriale de l’Etat rendue au chef du gouvernement, Jean-Marc Rebière et Jean-Pierre Weiss esquissent les principes qui pourraient guider la redéfinition de la carte : « Les élus et les collectivités s’inscrivent généralement dans des rapports différents avec l’Etat lorsqu’il s’agit d’un contexte urbain par rapport au monde rural ou semi-rural », estiment-ils, évoquant la nécessité de différents « degrés de proximité territoriale ». « C’est donc dans de tels périmètres urbains et périurbains qu’existent des marges de restructurations profondes pour autant qu’elles s’accompagnent d’une attention à la densité et à la qualité des services rendus aux usagers ».

Ce qui confirmerait la tendance selon laquelle le réseau rural devrait être préservé, voire renforcé, au détriment des sous-préfectures en milieu urbain.

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