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Décentralisation 15/04/2013

Métropoles et « clarification » des responsabilités locales débattues en priorité au Parlement

par Aurélien Hélias

Scindée en trois projets de loi, la réforme de décentralisation et de l’action publique, présentée officiellement le 10 avril 2013, commence sa trajectoire parlementaire au Sénat le 27 mai, avec le texte consacré aux métropoles, aux conférences territoriales de l’action publique et aux pactes locaux de gouvernance. Retour sur ce texte de 55 articles qui inaugurera un long marathon parlementaire.

Des trois projets de loi composant la réforme de décentralisation et de l’action publique officiellement présentée en Conseil des ministres le 10 avril 2013, c’est celui consacré à la modernisation de l’action publique territoriale et à l’affirmation des métropoles, qui aura les honneurs des premiers examens au Parlement.

Déposé au Sénat dans la foulée du Conseil des ministres, comme le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires et celui de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, ce texte de loi doit être examiné en séance publique à partir du 27 mai, et inaugurer ainsi plus de dix mois de débat.
La commission des lois de la Haute assemblée doit auparavant l’étudier. Cette opération débute dès le 17 avril, avec la nomination d’un rapporteur.

Des compétences générales arbitrées par un pacte
La clarification des compétences (titre I) a régulièrement été invoquée par le ministère pour justifier ses orientations. Paradoxalement, la première mesure en la matière consiste à… rétablir la clause générale de compétence pour les régions et départements, qui devait s’éteindre en 2015.

Pour contrebalancer cette liberté rendue aux collectivités territoriales, le gouvernement mise en premier lieu sur l’instauration de chefs de file :

• la région pour l’économie et les transports (schémas d’intermodalité) ;
• le département pour l’action sociale, le tourisme, l’aménagement numérique et la solidarité territoriale ;
• les communes devant se contenter de la mobilité durable et de la qualité de l’air.

Deuxième outil de cadrage : la conférence territoriale de l’action publique, présidée par le président du conseil régional.

Appelée à se prononcer sur la candidature d’une collectivité à l’exercice d’une compétence déléguée, cette conférence établira un « pacte de gouvernance territoriale, instrument privilégié de clarification des compétences ». A leur ordre du jour : schémas de délégations de compétences consenties, de création de guichets unique et de coordination des interventions financières.

Ce pacte n’apparait pas particulièrement coercitif : son mode d’adoption n’est pas précisé dans le texte et il ne pourra être imposé qu’aux seules collectivités et EPCI l’ayant approuvé par délibération.

Le délicat périmètre des conférences
Plutôt qu’un réel caractère prescriptif, le ministère table surtout sur le contexte financier : « Dans un contexte budgétaire difficile, les collectivités auront intérêt à se mettre d’accord », glisse-t-on rue de Lille. Ainsi, les collectivités qui n’auront pas approuvé le pacte auront interdiction de recourir aux financements croisés. Et une collectivité maître d’ouvrage d’un investissement et « rebelle » face au pacte devra assurer un minimum de 30 % du financement de ce projet, contre seulement 20 % pour celles qui seront rentrées dans le rang.

Pas encore réunies, ces conférences territoriales de l’action publique suscitent un certain scepticisme.

Ainsi l’AdCF pointe du doigt le risque « d’un effectif pléthorique dans les régions de six et huit départements », avec plus de 50 membres à prévoir, et préconise « un resserrement et des représentations groupées par grands territoires ». Problème : les critiques des associations d’élus envers ces CTAP se contredisent entre elles. Ainsi l’AMRF (maires ruraux) déplore que les communes rurales « soient exclues de ces conférences, puisqu’elles ne bénéficient pas d’une représentation spécifique. L’ARF juge à l’inverse que les conférences « vont favoriser l’émiettement, la dispersion et le chevauchement des responsabilités, dans des secteurs, la transition énergétique par exemple, où on sait qui fait quoi. L’administration publique coûtera plus cher », assénait récemment Alain Rousset.

Statuts particuliers pour Paris, Lyon et Marseille
Deuxième grand titre de ce premier texte à être examiné au Sénat : les métropoles. Ainsi, la capitale aura bien sa « métropole de Paris », sous la forme d’un établissement public regroupant, dès 2016, la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de son aire urbaine. Pour mener à bien ses attributions (logement, transition énergétique, urgences sociales), elle bénéficiera de ressources attribuées par ses membres, d’une dotation de fonctionnement et d’un fonds d’investissement métropolitain. Un conseil métropolitain réunira le maire de Paris et les présidents des EPCI membres.

Autre métropole, autre statut particulier pour Lyon, dont l’actuelle communauté urbaine absorbera l’ensemble des compétences du département pour les assumer sur son territoire. Des conférences locales des maires des communes membres seront instaurées pour émettre des avis consultatifs. Et dans un souci de conserver une certaine proximité pour diverses politiques locales, la métropole de Lyon pourra confier, par convention, la gestion de certains de ses équipements ou services à une ou plusieurs communes de son territoire.

L’intégration communautaire de facto reportée
La « métropole d’Aix-Marseille-Provence » fusionnera la communauté urbaine de Marseille avec cinq autres communautés et syndicat d’agglomération. Spécificité de cette métropole : elle sera divisée en « territoires » dotés chacun d’un conseil, aux compétences essentiellement consultatives, aux côté de l’organe délibérant. La métropole marseillaise pourra déléguer certaines de ces compétences au niveau de ces conseils « pour les exercer au plus près des territoires », confie-t-on au ministère, alors que la création à marche forcée de la métropole marseillaise suscite une levée de boucliers. Et ce, malgré l’instauration dans la loi d’une troisième assemblée, sous la forme d’une conférence métropolitaine des maires…

Bien que le sujet soit lié à la métropolisation, le renforcement de l’intégration communautaire ne fait pas partie de ce texte mais du troisième projet de loi, examiné en dernier. Ce texte reviendra ainsi sur les nouvelles modalités de définition de l’intérêt communautaire, le renforcement des compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération, la refonte du plan local d’urbanisme intercommunal, la suppression des possibilités de mutualisation ascendante et enfin la modification des modalités de répartition de la dotation d’intercommunalité à partir de 2015.

500 agents de l’Etat transférés
Le troisième et dernier titre du projet de loi « de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » vise,

• d’une part, les transferts et la mise à disposition des agents de l’Etat,

• d’autre part, la compensation des transferts de compétences de l’Etat.

Le tout dans une série de dispositions reprises à l’identique par chacun des deux autres projets de loi. 500 agents au maximum devraient être transférés de la fonction publique d’Etat à la FPT, selon Marylise Lebranchu. Les articles 46 à 55 du texte reviennent ainsi sur la chronologie des opérations en cas de transferts de services, les modalités de mise en œuvre du droit à option pour les agents de l’Etat mis à disposition, les aspects relatifs à la retraite des agents transférés et le cas spécifiques des agents non-titulaires.

La compensation financière des transferts de compétences est, elle, abordée sous l’angle des modalités de calcul des droits à compensation.

Le texte instaure par ailleurs une garantie de non baisse des compensations en cas de diminutions des recettes fiscales transférées et prévoit la présentation d’un rapport annuel du gouvernement sur ce thème à la Commission consultative sur l’évaluation des charges.

Références

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